Projet de loi n° 872 relative à l'assistance judiciaire et à l'indemnisation des avocats

L'effectivité des droits reconnus à chacun nécessite que leurs titulaires puissent les faire valoir en justice, ce qui implique que l'accès à la justice, corollaire des droits et libertés, soit égal pour tous. Toutefois, pour assurer cette égalité, il ne suffit pas de la proclamer. Encore faut-il que cette accessibilité soit concrète pour chacun. Telle est la finalité de l'assistance judiciaire : permettre à tous ceux qui n'ont pas de ressources financières suffisantes de pouvoir, malgré tout, accéder à un juge et faire défendre leurs droits par des professionnels, sans être redevables des frais générés par l'instance en justice.

L'assistance judiciaire constitue, en conséquence, l'un des moyens de rendre concrets et effectifs le droit d'accès à un tribunal et le principe d'égalité des armes qui sont, selon la Cour européenne des droits de l'homme, deux aspects constitutifs du droit à un procès équitable reconnu par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Elle est un moyen pour l'État d'affranchir le justiciable de l'obstacle factuel économique à l'accès à la justice que représente l'insuffisance de ses ressources.

Certes, l'assistance judiciaire n'est pas une nouveauté en droit monégasque. Trouvant son origine sous le règne du Prince Louis Ier, son régime actuel, que le présent projet de loi se propose de moderniser, est fixé par le Code de procédure civile depuis 1896. Fondée sur le manque de ressources du justiciable, ce régime lui accorde une simple dispense provisoire des frais de la procédure, les sommes de certains de ces frais devenant exigibles notamment en cas de condamnation de l'assisté au dépens. Quant aux honoraires de l'avocat, c'est l'article 26 de la loi n° 1047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat qui interdit à ces derniers de demander des honoraires au bénéficiaire de l'assistance judiciaire, ceux-ci bénéficiant néanmoins d'une indemnisation depuis l'Ordonnance Souveraine n° 15.617 du 27 décembre 2002 fixant les modalités de versement de l'indemnité aux avocats-défenseurs, avocats et avocats stagiaires prêtant leur concours au bénéfice de l'assistance judiciaire et des commissions d'office.

En effet, il est apparu nécessaire d'indemniser les avocats qui, du fait de leur participation au service public de la Justice, devaient faire face à un accroissement constant de leur charge de travail non rémunérée dans le cadre de l'assistance judiciaire et des commissions d'office, au détriment de leur activité normalement rémunératrice, générant dès lors un manque à gagner désormais dédommagé par l'État. À ce titre, l'État assume une charge qui est passée de 67 350 euros en 2003 à 261 100 euros en 2007.

En lui donnant une base légale, le présent projet pérennise cette indemnisation dans la mesure où l'Ordonnance Souveraine de 2002 avait limité son application dans le temps à l'année 2003, sa reconduction étant depuis effectuée tous les six mois par voie d'Ordonnances Souveraines successives.

Cette prise en charge aura désormais lieu quelle que soit la juridiction monégasque saisie et en toute matière, à l'exception de celle pénale qui relève des règles relatives à la commission d'office. Toutefois, bien entendu, la partie civile peut bénéficier de l'assistance judiciaire même lorsqu'elle exerce son action devant le juge pénal.

La modernisation du régime de l'assistance judiciaire a aussi consisté à revoir sa procédure d'attribution et notamment la composition et le fonctionnement du bureau de l'assistance judiciaire, chargé d'examiner les demandes, afin d'accroître son efficacité et son indépendance. Ainsi, la présidence du bureau est à présent assurée par un magistrat du siège, qui remplace le procureur général, et l'avocat-défenseur est dorénavant désigné par le bâtonnier de l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats, et non plus par le président du Tribunal de première instance.

Dans ce même esprit de modernisation et de normalisation, une procédure d'urgence a été instaurée, dans le but de permettre au bureau de se prononcer très rapidement, de même qu'une voie de recours, en l'occurrence devant la Cour d'appel, à l'encontre de la décision rendue par le bureau.

Sous le bénéfice de ces observations d'ordre général, le présent projet de loi appelle les commentaires particuliers ci-après.

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Le projet de loi se divise en trois titres, respectivement intitulés « De l'accès à l'assistance judiciaire », « Des effets de l'assistance judiciaire » et « Des dispositions diverses ». Le premier titre se subdivise lui-même en trois chapitres régissant :

• les conditions générales d'admission à l'assistance judiciaire (chapitre premier) ;

• les procédures d'admission et de retrait (chapitre II) ;

• les procédures particulières (chapitre III).

Le premier chapitre, intitulé « Des conditions générales d'admission », comprend deux articles déterminant tout à la fois la finalité poursuivie par le régime d'assistance judiciaire, son champ d'application et les conditions à remplir par le requérant pour prévoir prétendre au bénéficie de l'assistance judiciaire.

Ainsi, le présent projet de loi commence par fixer l'objectif de l'assistance qui est de permettre à toute personne physique ayant des ressources financières insuffisantes de faire valoir ses droits devant les juridictions étatiques, et ce en toute matière, à l'exception de la matière pénale qui demeure régie par les règles du Code de procédure pénale relatives à la commission d'office. Néanmoins, la partie civile pourra obtenir l'assistance judiciaire même si elle exerce son action civile devant le juge pénal.

L'assistance judiciaire pourra donc être accordée pour plaider devant toutes les juridictions, de droit commun et d'exception (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Commission arbitrale des loyers, Tribunal criminel, Cour de Révision, Tribunal Suprême, etc. ; art. premier).

Le projet de loi définit ensuite le caractère insuffisant des ressources érigées en critère d'octroi de l'assistance judiciaire. Ce critère s'apprécie au regard des revenus du requérant qui doivent être inférieurs à un seuil devant être fixé par le pouvoir réglementaire et dont le montant sera fonction, le cas échéant, du nombre de personnes à charge.

Seules les personnes physiques peuvent normalement bénéficier de l'assistance judiciaire. Cependant, les personnes morales à but non lucratif ayant leur siège social en Principauté pourront, exceptionnellement, y prétendre si leur action ou situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige. Bien entendu, elles devront démontrer que leurs ressources sont insuffisantes pour leur permettre de supporter les charges prévisibles du procès.

Enfin, l'assistance judiciaire ayant pour finalité de permettre au justiciable de faire valoir ses droits devant les juridictions monégasques, il en découle qu'elle devra être refusée à celui qui est manifestement dépourvu de tout droit pour agir ou lorsque les juridictions monégasques sont incompétentes pour connaître du litige (art. 2).

Le deuxième chapitre, intitulé « Des procédures d'admission et de retrait », englobe cinq articles fixant la procédure à suivre par le requérant pour obtenir l'assistance judiciaire, ainsi que le fonctionnement de l'organe compétent pour décider de l'octroi ou non, voire du retrait de l'assistance judiciaire.

Plus précisément, le projet de loi détermine les règles de forme que doit revêtir la demande d'assistance judiciaire.

De plus, à l'instar du système français d'aide juridictionnelle, le projet exclut du bénéfice de l'assistance judiciaire toute personne susceptible de bénéficier d'une protection juridique dans le cadre d'un contrat. Cet élément fait partie des justificatifs que doit avancer toute personne lors du dépôt d'une demande d'assistance judiciaire (art. 3).

Le projet prévoit également que les demandes d'assistance judiciaire sont examinées par le bureau de l'assistance judiciaire dont il fixe la composition. Cette composition est d'ailleurs profondément modifiée par le projet de loi par rapport à celle prévue par l'article 39 du Code de procédure civile. Le directeur de l'enregistrement est remplacé par le contrôleur général des dépenses et l'avocat-défenseur est désormais désigné par le bâtonnier de l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats, et non plus par le président du Tribunal de première instance. Surtout, le projet de loi confie la présidence de ce bureau à un magistrat du siège qui se substitue au magistrat du Parquet (art. 4).

Le projet de loi régit ensuite le fonctionnement du bureau de l'assistance judiciaire et, notamment, l'instruction de la demande. À ce titre, le bureau peut réunir les informations qu'il juge utiles pour vérifier la véracité des déclarations du requérant, tant sur sa situation financière que sur le fond du litige, dans la mesure où l'assistance judiciaire ne peut être accordée à une personne manifestement dépourvue de tout droit pour ester en justice. Le bureau peut même, si cela s'avère nécessaire, demander au Procureur Général de faire procéder à une enquête.

Cependant, cette enquête du Parquet ne doit pas pour autant devenir systématique. Elle ne peut être demandée que si elle s'avère nécessaire à la prise de décision. Tel n'est pas le cas lorsque le bureau dispose déjà des éléments suffisants pour se prononcer.

En outre, est maintenu le pouvoir du bureau d'inviter la partie adverse afin de l'entendre et de tenter de parvenir à un règlement amiable du litige (art. 5).

Puis le projet fixe les règles afférentes à la prise de décision du bureau, notamment en prévoyant que cette décision, rendue à la majorité des voix, doit être motivée en cas de rejet de la demande d'assistance judiciaire

Il est aussi prévu, lorsque l'assistance judiciaire est accordée, qu'une copie de la décision doit être adressée au Service de l'enregistrement.

En effet, ce Service n'étant plus représenté au sein du bureau, il s'avère néanmoins nécessaire de le tenir régulièrement informé des nouvelles admissions au titre de l'assistance judiciaire, ne serait-ce que pour lui permettre de procéder aux éventuels recouvrements qui s'imposent (art. 6).

Le projet reprend la possibilité prévue par les articles 53 et 54 du Code de procédure civile de retirer l'assistance judiciaire lorsque l'intéressé revient à meilleure fortune ou, ce que ne prévoyait pas le Code, lorsqu'il a eu recours à un autre avocat que celui désigné. La décision de retrait est prise par le bureau, celui-ci pouvant se saisir d'office ou suite à la demande de tout intéressé.

À nouveau, le Service de l'enregistrement est informé de cette décision de retrait (art. 7).

Le troisième chapitre, intitulé « Des procédures particulières », crée un recours juridictionnel contre les décisions de rejet du bureau, là où l'article 42 du Code de procédure civile l'excluait expressément. La chambre du conseil de la Cour d'appel en est saisie, selon des modalités simplifiées, et statue par un arrêt qui ne peut faire l'objet d'aucun recours (art. 8).

Il instaure également une procédure d'urgence d'admission à l'assistance judiciaire lorsque le litige met en péril les conditions essentielles de vie du requérant.

Il s'agit d'une admission provisoire qui peut être décidée dans de très brefs délais, sans que tous les éléments d'information soient encore réunis, dans le but de sauvegarder un droit en justice. Cette procédure pourra être mise en œuvre notamment en matières de conflits du travail, d'expulsions locatives, de litiges familiaux, etc.

La décision refusant cette admission provisoire n'est susceptible d'aucun recours (art. 9).

Le deuxième titre du projet de loi, intitulé « Des effets de l'assistance judiciaire », est subdivisé en trois chapitres régissant :

• le concours des auxiliaires de justice et la couverture des frais (chapitre premier) ;

• l'indemnisation des avocats prêtant leur concours à l'assistance judiciaire et à la commission d'office (chapitre II) ;

• le recouvrement des frais (chapitre III).

Le premier chapitre, intitulé « Du concours des auxiliaires de justice et de la couverture des frais », commence par déterminer les divers effets de l'assistance judiciaire ou, plus précisément, les frais que l'État prend en charge. Il sera d'ailleurs constaté que le projet de loi n'utilise plus les notions de dispense provisoire ou d'avance employées notamment par les articles 38 et 44 du Code de procédure civile.

De plus, les frais de traduction ou d'interprétation, dont le coût ne cesse de croître, sont désormais expressément couverts par l'assistance judiciaire (art. 10).

Le bénéfice de l'assistance judiciaire accordée à une personne est maintenu lorsque son adversaire interjette appel ou forme un pourvoi en révision. A contrario, si le recours est exercé par le bénéficiaire de l'assistance judiciaire, il devra effectuer une nouvelle demande d'admission, sauf en matière d'accident du travail où les effets de l'assistance judiciaire se poursuivront dans le cadre des recours qu'il pourrait intenter (art. 11).

Le deuxième chapitre, intitulé « De l'indemnisation des avocats au titre de l'assistance judiciaire et de la commission d'office », regroupe six articles fixant le régime de l'indemnisation des avocats jusque là organisé de manière provisoire par l'Ordonnance Souveraine n° 15.617 du 27 décembre 2002. L'application de cette Ordonnance ayant été jugée satisfaisante, son contenu est pour l'essentiel intégré dans le cadre de ce chapitre.

Ainsi, est repris le principe de l'indemnisation des avocats-défenseurs, avocats et avocats stagiaires prêtant leur concours tant au bénéfice de l'assistance judiciaire que des commissions d'office, à ceci près que l'unité de valeur et les coefficients multiplicateurs permettant de calculer le montant de l'indemnité due à l'avocat sont fixés par Ordonnance Souveraine et non plus par un arrêté du Directeur des Services Judiciaires (art. 12 et 13).

Il est interdit à l'avocat de percevoir une quelconque autre rétribution que celle perçue au titre de son indemnisation. Cependant, dans le cadre de la commission d'office, il peut être rétribué par son client dès lors que cette commission d'office est intervenue sans considération de la situation financière de ce dernier, sous réserve, bien entendu, que cette situation lui permette de rémunérer son défenseur. Dans une telle hypothèse, l'avocat a pour obligation de renoncer à réclamer son indemnité (art. 14).

En outre, est renvoyé à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer les catégories de procédures qui donnent lieu à indemnisation. Au terme de chaque prestation ouvrant droit à cette indemnisation, le greffier en chef doit délivrer une attestation de fin de mission qui doit s'entendre comme une confirmation de l'accomplissement de la prestation par l'avocat (art. 15).

Enfin, ce chapitre établit la procédure à suivre lorsque le greffier en chef estime ne pas pouvoir délivrer cette attestation de fin de mission.

Dans ce cas, l'avocat peut saisir le bâtonnier de l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats afin de tenter une médiation. Ce n'est qu'en cas d'échec de ce mode de règlement amiable, que l'avocat pourra saisir le bureau de l'assistance judiciaire (art. 16 et 17).

Le troisième chapitre, intitulé « Du recouvrement des frais », réitère presque intégralement les dispositions des articles 49 et 50 du Code de procédure civile. Cette disposition permet à l'État, lorsque l'adversaire de l'assisté judiciaire est condamné aux dépens, d'exercer son action en recouvrement pour obtenir le remboursement des frais dont il a assumé la charge (art. 18).

Il soumet aussi les actions en recouvrement de l'État a une prescription quinquennale, comparable à celle qui régit déjà les domaines judiciaires (art. 19).

Quant au troisième titre, intitulé « Des dispositions diverses », il apporte aux législations relatives aux accidents du travail et aux avocat-défenseurs les modifications destinées à les harmoniser avec les dispositions du présent projet de loi (art. 20 et 21).

Pour finir, ce projet régissant tout à la fois l'assistance judiciaire et l'indemnisation des avocats tant en matière civile que pénale, il a, pour ce motif, été décidé que ces dispositions n'avaient plus leur place dans le Code de procédure civile. En conséquence, les articles 38 à 56 de ce Code, qui fixaient le régime juridique de l'assistance judiciaire, sont abrogés (art. 22).

Tel est l'objet du présent projet de loi.