Projet de loi n° 795 modifiant la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget

L'organisation et le fonctionnement de la commune sont actuellement régis par les articles 78 à 87 de la Constitution, qui en forment le titre IX intitulé « La commune », ainsi que par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, laquelle avait refondu la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale. Par ailleurs, la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget comporte des dispositions concernant le budget de la commune.

Trente ans après le vote de la loi de 1974, il est apparu opportun de la faire évoluer substantiellement afin de l'actualiser et de prendre en compte les aspirations exprimées par le conseil communal auxquelles souscrit le gouvernement.

Il en est ainsi en particulier du souhait de la commune de disposer de davantage d'autonomie, encadrée par les textes, dans la gestion de son budget. La réforme constitutionnelle récente en a déterminé le principe.

En effet, la loi n° 1.249 du 2 avril 2002 portant révision de la Constitution du 17 décembre 1962 a notamment modifié l'article 87 de la Constitution, lequel dispose désormais :

« Le budget communal est alimenté par le produit des propriétés communales, les ressources ordinaires de la commune et la dotation budgétaire inscrite dans la loi de budget primitif de l'année. »

Il est rappelé, pour mémoire, que la rédaction antérieure de cet article était la suivante :

« Le budget communal est alimenté par le produit des propriétés communales et les ressources ordinaires de la commune. En cas d'excédent des dépenses, le conseil national est appelé, chaque année au vu du budget présenté par le conseil communal, à délibérer sur les crédits à mettre à la disposition de la commune. »

Il incombe à présent au législateur de venir mettre concrètement en oeuvre le principe d'autonomie budgétaire communale arrêté par le constituant.

A ce titre, il est prévu, d'une part, d'instituer une dotation budgétaire dont la composante essentielle aura un caractère forfaitaire et, d'autre part, de conférer à la commune plus de souplesse dans la gestion de ses propres crédits. Elle disposera ainsi désormais de l'autonomie de gestion, avec la reconnaissance de la capacité de gérer et d'administrer librement les moyens financiers procurés par l'Etat, dans le cadre de la loi.

La commune s'en trouvera responsabilisée, et devra notamment déterminer elle-même l'équilibre du budget dont elle dispose.

Mais outre le plan financier, la volonté d'accorder plus d'autonomie à la commune se manifeste également sur le plan administratif. Cette préoccupation se traduit par un allègement significatif de la tutelle de l'Etat, de son contrôle sur les délibérations du conseil communal et sur l'administration quotidienne des affaires de cette collectivité. L'autorité ministérielle n'appréciera notamment plus l'opportunité des décisions communales, le contrôle de l'Etat se limitant à l'avenir à la seule légalité, savoir la conformité aux règles de droit en vigueur.

En termes de structures administratives, le projet de loi intègre le résultat des réflexions, menées en liaison avec les divers acteurs concernés, qui ont conduit, dans le but d'améliorer le service rendu à l'usager et de rationaliser l'organisation des pouvoirs publics, à opérer une redistribution de compétences, en particulier en matière d'action sociale, entre les services de l'Etat, de la commune et de divers établissements publics.

Enfin, le projet s'attèle à une réactualisation de diverses dispositions de la loi sur l'organisation communale afin de mieux prendre en compte les nécessités contemporaines de gestion quotidienne des affaires de la municipalité.

Au terme de cette présentation générale du présent projet de loi, il paraît important de souligner le caractère concerté de son processus d'élaboration, résultat de fructueux échanges entre le gouvernement princier et la commune, ce dans le dessein de conférer à cette dernière plus d'autonomie et d'en faciliter la gestion tant sur le plan financier qu'administratif.

Sous le bénéfice de ces observations d'ordre général, le présent projet de loi appelle les commentaires particuliers ci-après.

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Le projet de loi comprend trente-cinq articles. Les vingt-trois premiers concernent l'organisation administrative communale proprement dite et affectent des dispositions figurant aux chapitres I à IV de la loi n° 959 du 24 juillet 1974. Les articles 24 à 32 intéressent, quant à eux, les finances de la commune et plus précisément le chapitre V de la loi n° 959 ainsi que l'article 7 de la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget. Enfin, les trois derniers articles du projet comportent des dispositions relatives à l'entrée en vigueur du texte et à son devenir.

Le principe de la libre administration de la commune par un conseil élu est énoncé dès l'article premier. L'autonomie communale est ainsi affirmée d'emblée.

Il importe de relever que ce principe est indissociable d'un autre principe : celui de la légalité, exprimé par les termes « dans les conditions fixées par la Constitution et par la loi ». Ainsi, comme toute autorité administrative ou tout corps constitué, la commune, dans le cadre nouveau de son autonomie, devra respecter le bloc de légalité, savoir l'ensemble des règles et des principes normatifs qui s'imposent à ses actes, sous le contrôle du juge, du tribunal suprême en particulier.

Au titre du droit comparé, il peut être indiqué que la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi constitue, dans le pays voisin, la définition constitutionnelle de la notion de décentralisation.

L'article 2 modifie l'article 4 de la loi du 24 juillet 1974 uniquement en ce que les autorisations d'occupation du domaine public seront désormais délivrées par le maire sous la forme d'une décision. En effet, l'article 4 d'origine spécifiait que ces autorisations prenaient la forme d'un arrêté municipal, alors même que les nécessités de gestion courante conduisent à considérer qu'une simple décision du maire serait efficiente.

La notion de « décision du maire » figure déjà à l'article 38 de la loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune. Cette catégorie d'actes administratifs participe des décisions administratives qui ne prennent la forme ni d'une ordonnance souveraine, ni d'un arrêté, mentionnées par la loi n° 884 du 29 mai 1970 sur l'entrée en vigueur et l'opposabilité des ordonnances souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives. De tels actes étant valablement pris par le ministre d'Etat ainsi que par le directeur des services judiciaires, il n'y a aucune raison d'en priver le maire, alors même que le texte poursuit le dessein de faciliter la gestion communale.

Les articles 3 à 8 s'attachent quant à eux à remanier notablement certaines des règles qui régissent le fonctionnement du conseil communal, aux fins soit de l'optimaliser, soit de rechercher l'application du principe de l'autonomie communale.

Ainsi, l'article 9 nouveau de la loi de 1974 prévoira-il dorénavant qu'il revient au maire, et non plus au ministre d'Etat, de constater l'impossibilité matérielle pour le conseil communal de se réunir à la mairie, lui permettant en conséquence de siéger en un autre lieu.

De même l'article 11 est-il modifié afin de déterminer le délai et les modalités selon lesquels le ministre d'Etat se prononce sur une demande de réunion du conseil communal en session extraordinaire. Ces précisions sont apparues nécessaires afin de tenir compte du caractère important et urgent de la demande formulée par le maire. En ce sens, il a été considéré qu'un délai de huit jours correspondait à cet impératif, l'absence de réponse du ministre d'Etat dans ce délai valant acceptation.

Les autres améliorations fonctionnelles opérées à la suite de suggestions de la commune portent sur les points suivants :

• la délibération du conseil communal sur le compte administratif du maire : lorsqu'il statue à ce sujet, le conseil doit présentement être présidé par le premier adjoint, sans possibilité de remplacement, ce qui peut s'avérer problématique en cas d'empêchement ; aussi et afin d'éviter tout blocage, le principe de la suppléance de la présidence par l'adjoint suivant le premier dans l'ordre du tableau est-il introduit ;

• le fonctionnement des commissions formées au sein de l'assemblée communale : celles-ci devront obligatoirement lui rendre compte de leurs travaux et réflexions ;

• la transmission au ministre d'Etat des procès-verbaux de délibérations du conseil communal : le nombre d'exemplaires communiqués est ramené de quatre à un, ce qui apparaît suffisant ;

• l'accès des administrés aux procès-verbaux des séances du conseil communal : il sera désormais précisé que la communication de copies concerne tant les séances en sessions ordinaires qu'extraordinaires.

Les articles 9 à 13 opèrent, en ce qui les concerne, des aménagements majeurs de la loi portant sur les attributions du conseil communal.

C'est ainsi que l'article 25 de la loi de 1974, qui énonce, de manière non exhaustive, les compétences essentielles de l'assemblée, est modifié substantiellement.

Doivent tout d'abord être relevés, au premier alinéa, les termes « le conseil communal règle par ses délibérations les affaires de la commune » qui viennent se substituer à « le conseil communal délibère sur les affaires de la commune ». Ce changement de terminologie ne saurait bien entendu impliquer une quelconque méconnaissance des dispositions de l'article 86 de la Constitution, la commune demeurant une collectivité de type décentralisé. De fait, la notion de délibération s'applique à la fois à l'examen collectif d'une question relevant de ses attributions par l'assemblée communale et à l'acte juridique par lequel elle exerce les compétences décisionnelles que lui confère la loi. La commune a toutefois souhaité annoncer, par cette nouvelle rédaction, l'exclusivité de son pouvoir d'appréciation de l'opportunité de ses décisions, pouvoir dont elle dispose désormais en application du principe d'autonomie communale mais dans le respect de la légalité dont le contrôle incombera à l'Etat (cf. infra).

La modification de l'article 25 est également l'occasion d'entériner les transferts de compétences susmentionnés. Ainsi, le chiffre 8° de cet article mentionnera désormais la compétence du conseil communal en ce qui concerne l'accueil de la petite enfance, pris en charge jusqu'à 2002, par le foyer Sainte-Dévote, ainsi que le maintien à domicile des personnes âgées, géré par l'office d'assistance sociale. En revanche, l'hygiène et la pollution urbaine, qui figuraient au même chiffre 8°, en sont ôtées dès lors qu'elles échappent aux missions qui incombent à la commune, cette compétence relevant dorénavant de l'Etat. La direction de l'action sanitaire et sociale accueille en effet en son sein, depuis 2002, l'ancien service municipal d'hygiène, lequel a été restructuré et a pris le titre de division de sécurité sanitaire et alimentaire.

Par ailleurs, il est apparu opportun de modifier le dispositif légal, fixé au dernier alinéa de l'article 25 de la loi n° 959 et régissant les possibilités offertes à la municipalité pour ce qui est de ses relations internationales. En la matière, il est rappelé qu'à ce jour, si une simple information du ministre d'Etat suffit lorsque le conseil communal souhaite établir des relations avec les villes limitrophes, une autorisation est en revanche requise s'agissant d'autres communes.

Afin là encore de renforcer l'autonomie communale, le projet ambitionne de ne plus imposer une autorisation préalable et formelle du ministre d'Etat lorsque le conseil communal souhaite nouer des relations avec des municipalités autres que les municipalités voisines.

Il est de surcroît envisagé d'étendre la possibilité d'établir de telles relations à tous types et à tous groupements de collectivités territoriales étrangères, ce qui, en France, inclut, outre les départements et les régions, toutes les structures d'intercommunalité. Les relations ainsi développées peuvent aller au-delà de simples rapports de courtoisie et concerner des domaines très vastes, sous réserve de relever des compétences municipales. Ainsi, si le jumelage est le type de relation communale transfrontalière le plus fréquemment cité, d'autres formes sont bien entendu concevables comme, par exemple, un partenariat pour gérer l'accueil de nuit des personnes âgées.

La commune ne devient néanmoins pas pour autant un sujet de droit international et ne peut par conséquent établir de relations avec des personnes autres que celles visées par le texte, notamment ni avec des Etats, ni avec des organisations internationales, gouvernementales ou non.

Les relations communales transfrontalières ne peuvent donc être de nature à porter atteinte aux intérêts supérieurs de l'Etat, à la cohérence de sa politique étrangère, ni contrevenir aux traités et accords internationaux conclus par la Principauté. Telle est la raison pour laquelle les éléments concernant la coopération de la commune avec des collectivités territoriales étrangères doivent être portés à la connaissance du ministre d'Etat. Celui-ci a en effet la charge de s'assurer de la sauvegarde des intérêts susmentionnés tout comme du respect des exigences constitutionnelles, dans le cadre, le cas échéant, de l'exercice de son contrôle de légalité.

Il est par ailleurs apparu souhaitable de modifier de manière conséquente les attributions du conseil communal en matière d'urbanisme, fixées à l'article 26 de la loi 959, en prévoyant une consultation plus fréquente qu'à l'heure actuelle.

Il est ainsi prescrit que les opérations d'importance, par leur volumétrie ou leur localisation, soient dorénavant soumises à l'appréciation de cette assemblée. Le projet se fonde sur la division du territoire monégasque en trois secteurs opérée, en son article 5, par l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959. Ces secteurs sont ceux des ensembles ordonnancés, des opérations urbanisées et enfin le secteur dit réservé qui comprend le ravin de Sainte Dévote et surtout le quartier de Monaco-Ville dont le caractère doit être conservé.

De plus, la formule selon laquelle le conseil communal doit être consulté sur « les plans d'urbanisme » est précisée et la consultation est à ce titre étendue à tous les projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme applicables aux différents secteurs et zones de la Principauté, étant précisé que la formulation retenue recouvre également leur modification.

En l'état actuel de la réglementation, cette consultation devrait concerner les projets de modification de l'ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 portant règlement d'urbanisme, de construction et de voirie ayant trait aux délimitations des secteurs et aux règles applicables à chacun d'eux (gabarits, hauteurs, indice de construction, limites bâtissables, occupation au sol …) ainsi que les projets d'ordonnances souveraines portant plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie.

Le dispositif de consultation projeté est de surcroît très respectueux, sur le plan formel, de la position exprimée par l'assemblée communale puisque, en cas d'avis défavorable et si le gouvernement désire voir aboutir le projet, le ministre d'Etat est tenu de provoquer une seconde délibération. Si le conseil confirme son avis défavorable, la procédure en vue de la concrétisation du projet ne pourra se poursuivre qu'à la condition d'un arrêté ministériel motivé. Un tel acte juridique, son mode d'édiction et de publicité, outre sa motivation, constituent, pour la commune, une garantie de prise en considération de son point de vue par le gouvernement.

Pour le reste, demeurent inchangées les autres dispositions de l'article 26 selon lesquelles l'avis du conseil communal doit être notamment recueilli sur tout projet de construction d'immeuble ou de travaux publics dans le quartier de Monaco-Ville, sur les projets de promenades, d'espaces verts, de jardins, de voies de circulation urbaine ainsi que sur les projets de construction qui, nonobstant leur importance ou leur volume, sont susceptibles de modifier l'aspect ou l'esthétique de la ville (perspectives monumentales, caractère des lieux avoisinants, cadre de vie, etc).

La consultation obligatoire du conseil communal a également donné lieu à une requête de la commune s'agissant des projets de textes affectant les propres attributions de l'assemblée ainsi que les règles d'application du statut des fonctionnaires municipaux.

Le gouvernement étant désireux de satisfaire cette requête, le processus le plus adapté est apparu être celui, ci-dessus décrit, d'ores et déjà mis en place en matière d'urbanisme et impliquant, en cas d'avis défavorable du conseil, la double délibération suivie d'un arrêté ministériel motivé dès lors que le gouvernement estime opportun de passer outre à cet avis. Il est clair, notamment dans le cas où l'assemblée communale serait consultée sur un avant-projet de loi au sujet duquel elle émettrait un avis défavorable réitéré, que l'arrêté ministériel motivé ne constituerait qu'un acte destiné à permettre la continuation de la procédure dans la transparence, sans lier aucune des autorités appelées à statuer ultérieurement.

Enfin - et ceci constitue une transformation fondamentale du système actuellement en vigueur - les délibérations du conseil communal ne pourront plus être appréciées en termes d'opportunité par le ministre d'Etat, mais soumises à son seul contrôle de légalité. Ainsi, le ministre ne pourra faire usage de son droit d'opposition à une délibération, manifesté par un arrêté motivé, que s'il estime qu'elle méconnaît un élément du bloc de légalité qui s'impose à elle (Constitution, traités et accords internationaux, lois, principes généraux du droit, ordonnances souveraines …). L'article 28 de la loi de 1974 est modifié en ce sens.

Parallèlement, l'article 29 cette même loi est également modifié, conséquemment à la novation apportée à l'article 28 : le chiffre 3° relatif à la nullité de plein droit d'une délibération intervenue en violation des lois et règlements est ainsi supprimé, cette disposition s'avérant en effet peu compatible avec le contrôle de légalité de l'article 28.

Cette innovation législative constitue l'une des principales garanties de l'application effective du principe de l'autonomie communale. En effet, la commune devient libre de choisir les moyens qu'elle juge les plus adéquats pour atteindre ses objectifs, le rôle de contrôle de l'Etat se limitant à vérifier la conformité de la décision communale à la règle de droit.

Poursuivant dans la même voie, le conseil communal a exprimé le souhait que la délégation spéciale, appelée à régler les affaires municipales en cas de dissolution du conseil communal, d'impossibilité de le constituer, de démission de tous ses membres ou d'annulation des élections, ne puisse prendre de décision engageant lourdement la commune, seuls les actes de gestion courante pouvant être accomplis. Sont, par exemple, exclus des pouvoirs de la délégation spéciale la possibilité d'aliéner des biens faisant partie du domaine privé de la commune. Il s'agit ainsi de préserver les responsabilités décisionnelles des élus qui seront investis de la légitimité du vote.

Cette demande a semblé devoir être prise en compte et l'article 14 du projet modifie en ce sens l'article 31 de la loi sur l'organisation communale. Au titre du droit comparé, il peut être relevé que dans le pays voisin, l'article L. 2121-38 du code général des collectivités territoriales comporte une disposition identique.

C'est dans la même optique d'accroissement de l'autonomie de la commune que sont également opérées des évolutions capitales concernant le maire et les adjoints.

Celles-ci sont initiées par l'article 15 lequel n'affecte que très légèrement l'article 33 de la loi de 1974 quant à l'affichage en mairie de la désignation du maire et des adjoints, afin d'en harmoniser les termes avec ceux de l'article 48 et de la loi n° 884 du 29 mai 1970 sur l'entrée en vigueur et l'opposabilité des ordonnances souveraines, arrêtés ministériels et autres décisions administratives.

Toute autre est la nature des changements touchant aux attributions du maire et des adjoints, appelées à connaître, à l'instar de celles du conseil communal, des modifications fondamentales auxquelles procèdent les articles 16 à 21.

A cet égard, il a en premier lieu paru expédient, en vue d'assurer l'effectivité de l'autonomie communale, de ne plus indiquer que le maire, lorsqu'il exerce ses attributions d'agent ou de représentant de la commune, est placé sous la surveillance du ministre d'Etat mais sous le seul contrôle du conseil communal. La rédaction de l'article 38, modifié, de la loi sur l'organisation communale le spécifiera.

De même, elle soustraira des compétences du maire les autorisations de commerce de comestibles, qui figuraient au chiffre 9. Il a en effet été convenu avec l'autorité municipale qu'il serait davantage cohérent qu'à l'avenir, toutes les autorisations de commerce soient instruites par la direction de l'expansion économique et délivrées par l'Etat afin d'éviter une dualité de compétences et de faciliter conséquemment la détermination de l'administration compétente par les pétitionnaires.

Comme dans le domaine social, cette redistribution de compétences participe la politique de rationalisation des services publics et de simplification des procédures administratives.

Le maire a également demandé que ce même chiffre 9° de l'article 38, mentionne, compte tenu de la pratique, les « concessions » dans le cimetière, et non plus les « concessions de terrain », qui ne sont plus de mise aujourd'hui. Cette demande a bien évidemment été prise en compte dans le projet.

Enfin, répondant aussi au souhait de la commune, le dernier alinéa nouveau de l'article 38 précise que la liste des services communaux est établie par arrêté municipal. A travers cette disposition, le principe de l'autonomie communale se déploie sur le plan organique.

Concernant les attributions exercées par le maire en sa qualité d'agent de l'administration, l'article 17 retire tout d'abord l'hygiène urbaine des compétences mentionnées au chiffre 2° de l'article 39 de la loi de 1974, ce afin de tenir compte du transfert susmentionné de compétences du service municipal d'hygiène à la direction de l'action sanitaire et sociale.

Afin d'adapter le droit au fait, le même article est par ailleurs enrichi de la mention, aux chiffres 3° et 4° nouveaux, de diverses attributions à ce jour effectivement exercées par le maire, en matière de gestion du service de la nationalité, d'établissement de la liste électorale et de délivrance de cartes et documents relatifs à la nationalité monégasque.

Les questions relatives à l'état civil sont traitées par les articles 18 et 19 du projet qui ajoutent aux dispositions respectivement des articles 43 et 43-1 de la loi sur l'organisation communale. Les modifications opérées tendent, au premier chef, à intégrer les nouvelles modalités technologiques de saisie et de conservation des actes de l'état civil. L'informatisation du service communal en charge de ces actes, rendue juridiquement possible par la loi n° 1.284 du 7 juin 2004 portant modification du code civil, permet en effet une élaboration et une recherche plus rapides des documents de même qu'une conservation des pièces dans des conditions de sécurité optimales.

Dans la même optique d'amélioration du service à l'usager, il est apparu souhaitable de préciser les modalités selon lesquelles le maire peut confier à un fonctionnaire municipal la charge de dresser ou de signer divers actes de l'état civil, à l'exception des actes de mariage lesquels requièrent traditionnellement l'intervention du maire ou d'un adjoint.

L'article 20 modifie l'article 47 de la loi sur l'organisation communale en substituant à l'actuel système, peu explicite, de suspension d'un arrêté municipal, celui du contrôle de légalité d'ores et déjà instauré à l'article 28, en sa rédaction projetée.

Cette modification permet subséquemment d'harmoniser les procédures, les délibérations du conseil communal et les arrêtés municipaux étant désormais soumis aux mêmes règles de contrôle et bénéficiant des mêmes garanties. A l'instar des délibérations du conseil communal, le contrôle de l'Etat est ainsi limité à la vérification de la conformité de l'arrêté municipal à la règle de droit et l'opposition ne peut intervenir que sous la forme d'un arrêté ministériel motivé. Le système retenu présente de surcroît le mérite de la clarté.

L'article 50 de la loi du 24 juillet 1974 prévoit classiquement les hypothèses de délégation et de remplacement du maire. L'article 21 vient améliorer ce dispositif afin de permettre, compte tenu du nombre croissant de dossiers à traiter et de l'urgence qui s'attache au règlement de certaines affaires, une délégation de pouvoirs du maire, sous la forme d'un arrêté municipal, à des conseillers communaux et non plus seulement à ses adjoints. Dans le même sens, est mise en œuvre une possibilité plus large, sous la même forme, de délégation de signature par le maire, à des conseillers communaux ou à de proches collaborateurs fonctionnaires.

Les articles 22 et 23 complètent certaines dispositions du chapitre IV de la loi n° 959 sur l'organisation communale, relatif aux fonctionnaires et agents communaux.

En premier lieu, l'article 52 de la loi de 1974 se voit doté d'un alinéa supplémentaire capital répondant au souhait du conseil communal de voir, nonobstant la qualité d'officier de police judiciaire conférée par l'article 42 du code de procédure pénale au chef de la police municipale, les agents de ce service pouvoir constater des infractions consistant soit dans la méconnaissance d'arrêtés municipaux soit dans la méconnaissance de la législation prescrivant la délivrance d'autorisations par le maire.

Comprenant cette préoccupation, le gouvernement a considéré que la loi sur l'organisation communale pouvait être modifiée en ce sens afin que ces agents se voient appliquer les dispositions des articles 58, 59 premier alinéa et 60 du code de procédure pénale.

En second lieu, le conseil communal a souhaité être davantage impliqué dans la prise des décisions concernant le régime juridique applicable aux fonctionnaires de la commune, notamment en ce qui concerne la fixation des échelles de rétribution, la détermination des grades ou les dispositions disciplinaires.

A ce titre, cette assemblée a souhaité être consultée une seconde fois dans l'hypothèse où il serait estimé opportun de ne pas tenir compte des observations qu'elle aurait formulées lors d'une première séance au cours de laquelle elle aurait été invitée par le ministre d'Etat à faire part de son avis sur l'un des sujets précédemment évoqués. En ce sens, il a été convenu de faire référence à la procédure prévue au nouvel article 26-1 de la loi.

Cependant, si des modifications majeures des dispositions administratives de l'organisation communale marquent le renforcement de l'autonomie de la commune, celui-ci se manifeste également - et peut-être même principalement - par une transformation radicale du régime de gestion budgétaire de cette collectivité.

L'autonomie budgétaire constitue ainsi le pendant logique du principe de libre administration de la commune.

De ce fait, les articles 24 à 31 comportent des modifications fondamentales du chapitre V de la loi du 24 juillet 1974, consacré aux finances communales, à commencer par son article 56.

Ainsi, les dépenses de la commune seront dorénavant décomposées en deux sections, la première concernant les dépenses ordinaires, la seconde les dépenses d'équipement et d'intervention pour le compte de l'Etat. L'ancienne section II qui comprenait les dépenses exceptionnelles est supprimée ; celles-ci seront réparties en fonction de leur nature exacte dans les nouvelles sections I et II. La lisibilité du budget de la commune s'en trouve augmentée de même que la cohérence de la ventilation de la dotation budgétaire. Il est de plus apparu souhaitable, en accord avec l'assemblée communale, que certaines des dépenses de la section II puissent être triennalisées de manière à permettre la réalisation, sur les crédits communaux, de travaux relativement importants dont la durée et le coût imposent d'être conduits sur plusieurs années.

L'article 57 de la loi sur l'organisation communale concernant les recettes de la commune est quant à lui modifié afin de ne plus faire figurer au titre des ressources ordinaires la perception des droits de désinsectisation ou de dératisation, dans la mesure où cette mission est désormais dévolue à la direction de l'action sanitaire et sociale. En revanche, la mairie a souhaité que soit dorénavant explicitement mentionnée dans la loi communale la possibilité qu'a le maire, en application de textes anciens, de percevoir des droits d'introduction des viandes sur le territoire monégasque.

Par ailleurs, il a été estimé équitable de prévoir que des décisions du gouvernement qui auraient un impact négatif direct sur les recettes propres et les dépenses de la commune devraient donner lieu à une compensation financière afin d'éviter d'affecter gravement l'équilibre des comptes de cette dernière. L'introduction dans la loi communale, du reste en vue de répondre à une préoccupation de la mairie, de ce principe de compensation constitue une nouveauté du droit monégasque des finances publiques qui mérite d'être souligné.

Dans le même sillon, la dotation budgétaire versée par l'Etat à la commune figurera dorénavant au titre des recettes, conformément au principe posé par l'article 87 révisé de la Constitution. Il est précisé que le versement de la totalité de cette somme devra s'effectuer avant le 20 janvier de chaque année, suivant en cela la pratique actuelle concernant le virement de la subvention allouée à la commune. Il est rappelé que cette subvention est dite d'équilibre car compensant l'écart entre les dépenses et les recettes prévisionnelles. Une telle notion n'étant plus pertinente dès lors que remplacée par celle de dotation globale, toute référence qui lui est faite est du reste supprimée du corps de la loi.

Le conseil communal disposera en outre également de la possibilité de faire appel, dans des conditions déterminées, au fonds financier communal institué par l'article 27 (cf. infra).

De plus, l'obligation qui était faite au maire par l'article 58 de la loi sur l'organisation communale de présenter son avant-projet de budget au ministre d'Etat est, dans le respect du principe de l'autonomie communale, supprimée. Selon la nouvelle approche retenue, la dotation budgétaire de fonctionnement aura à l'avenir un caractère automatique. De fait, il appartiendra au conseil communal d'en observer le montant afin de voter un budget en équilibre.

En revanche, les dépenses de la section II du budget communal seront dorénavant consacrées à l'équipement et aux interventions pour le compte de l'Etat. Il est en effet apparu que la politique d'équipement de la commune devait s'inscrire en cohérence par rapport à celle de l'Etat. Cela justifie une concertation entre le maire et le ministre d'Etat, ainsi que le versement d'une dotation particulière.

Il en est de même des actions que la commune est appelée à conduire pour le compte de l'Etat grâce aux moyens financiers que ce dernier met à sa disposition, tels que, par exemple, les manifestations nationales, l'organisation du recensement ou des élections.

Les dépenses de la section II seront couvertes par une dotation spécifique dont le montant variera chaque année en fonction des nécessités et de l'accord intervenu entre le gouvernement et le maire.

L'article 59 de la loi du 24 juillet 1974 est de surcroît refondu aux fins de procéder à la création d'un fonds financier communal sur lequel seront reversés les excédents de recettes de la section I du budget communal, consacrée aux dépenses de fonctionnement. Cette section du budget de la commune est en effet alimentée financièrement pour l'essentiel par la dotation forfaitaire de fonctionnement versée par l'Etat. Le montant de la dotation précitée est fixé de manière automatique, ainsi que cela sera précisé ultérieurement. Aucune majoration de cette dotation ne peut intervenir en cours d'année. Il appartiendra donc au conseil communal d'en respecter l'enveloppe. En contrepartie, si la gestion réalisée durant l'année permet de dégager un excédent, ce dernier sera reversé au fonds financier communal. La commune disposera ainsi de la souplesse de gestion nécessaire puisqu'il lui sera possible, en cours d'exercice budgétaire, de faire appel au fonds financier communal pour abonder ses recettes et faire face ainsi à une dépense qui n'avait pas été prévue lors de la préparation du document budgétaire.

Les possibilités de recours au fonds financier communal sont encadrées par la prescription d'une formalité obligatoire, en l'occurrence une délibération du conseil communal, laquelle, comme toute délibération de cette assemblée, est prise en séance publique conformément à l'article 86 de la Constitution. Le recours au fonds ne devra en outre pas avoir pour effet d'engager la commune au delà de ses possibilités. C'est la raison pour laquelle aucune dépense présentant un caractère récurrent ne peut être financée sur le fonds financier communal. De même le solde du fonds ne saurait être négatif.

D'un commun accord avec les représentants de la commune, il est apparu que cette dernière ne devrait pas être autorisée à recourir à l'emprunt, afin d'éviter tout contournement des principes posés au paragraphe précédent.

Par ailleurs, la dotation d'équipement et d'intervention, dont le montant est arrêté chaque année à l'issue d'une concertation entre le ministre d'Etat et le maire, est versée par l'Etat à la commune afin de lui permettre de faire face à des dépenses clairement déterminées. Si ces crédits ne sont pas consommés, ils doivent être restitués à l'Etat et ne sauraient abonder le fonds financier communal.

L'article 60 de la loi sur l'organisation communale subit quant à lui une modification tendant, pour l'essentiel, à substituer la notion de dotation budgétaire à celle de subvention. Il est également spécifié, conformément à la rédaction du nouvel article 87 de la Constitution, que cette dotation est fixée par la loi de budget primitif de l'exercice considéré.

Il en est de même, d'une part, pour l'article 61 de la loi de 1974 dont la rédaction est aménagée afin de spécifier que le conseil communal peut adopter des budgets modificatifs en vue de faire face aux nécessités budgétaires telles qu'elles sont déjà déterminées dans la loi actuelle et, d'autre part, pour l'article 62 consacré aux virements de crédits pour apporter une plus grande souplesse dans la gestion du budget communal. A ce titre, la procédure à mettre en œuvre pour abonder un article budgétaire revêtira un degré croissant de rigueur selon la nature du virement à opérer :

• au sein d'un même article, une simple décision du maire suffira ;

• au sein d'un même chapitre, une délibération du conseil communal sera nécessaire ;

• entre deux chapitres budgétaires, une délibération du conseil communal suivie de l'édiction d'un arrêté municipal s'imposera.

Conformément à l'approche retenue qui distingue nettement les dépenses de la section I et celles de la section II, en instaurant également une dotation dont les modalités de calcul sont différentes pour chacune d'elle, il n'est pas possible de procéder à des basculements de crédits d'une section vers l'autre. De même, la spécificité des crédits de la section II ne permet pas d'y autoriser des virements de crédits internes. Est enfin rappelée la règle selon laquelle aucun virement ne peut avoir pour effet de couvrir des services nouveaux.

Pour ce qui est de l'article 64 de la loi du 24 juillet 1974, il se voit modifié tout d'abord en son premier alinéa aux fins, comme signalé précédemment, de voir substituer la notion de dotation budgétaire à celle de subvention.

Il est de plus apparu que la mise en œuvre effective de l'autonomie budgétaire de la commune impliquait une suppression du contrôle préalable de ses dépenses par les services de l'Etat. Cependant il n'était pas concevable de supprimer toute forme de contrôle, au risque d'exposer cette collectivité à des dysfonctionnements tardivement décelés. Par conséquent, a été retenu le principe d'un contrôle suivi de l'action d'un receveur municipal, indépendant du maire afin de garantir son impartialité. Cette mission sera effectuée dans des conditions déterminées par ordonnance souveraine.

Avec cet article s'achève l'importante refonte de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. La réforme budgétaire de la commune serait toutefois incomplète sans la nécessaire modification des dispositions idoines de la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget.

C'est ainsi que l'article 32 modifie substantiellement l'article 7 de cette loi, en substituant au régime actuel de la subvention d'équilibre, précitée, négociée entre l'Etat et la commune, une dotation globale dont la composante majeure évolue selon des coefficients prédéterminés.

Cette approche nouvelle conduit, ainsi que cela a été explicité précédemment, à ne plus demander à la commune de présenter son avant-projet de budget aux services de l'Etat. Son autonomie est ainsi, là encore, davantage respectée alors que, dans le même temps, elle se trouve responsabilisée puisqu'il ne sera plus possible, en cours d'année, d'augmenter le montant des fonds publics qui lui sont versés. Il lui appartiendra par conséquent de prendre toutes mesures utiles pour respecter ses inscriptions budgétaires, au besoin en procédant à de nouvelles ventilations de crédits, si nécessaire, ou en faisant appel au fonds financier communal qui est créé. 24

Cela étant, la dotation versée par l'Etat à la commune résulte de deux composantes.

La première composante est destinée à assurer le fonctionnement de la commune. Un coefficient directeur d'indexation est retenu afin de réajuster automatiquement ce montant d'une année sur l'autre.

Ce coefficient est celui de l'évolution des sections 3 et 4 du budget de l'Etat consacrées aux moyens des services. Ainsi l'évolution des dépenses de l'Etat, destinées à son propre fonctionnement, sera automatiquement répercutée sur la dotation budgétaire mise à disposition de la commune pour assurer le sien.

L'indexation s'effectuera en deux temps :

• en année n (lors de la préparation du budget de l'année n + 1), l'indexation est réalisée compte tenu de l'évolution prévisionnelle des sections 3 et 4 du budget de l'Etat ;

• en année n + 1 (lors de la préparation du budget de l'année n + 2), l'indexation tient compte à la fois :

  • de l'ajustement nécessaire pour l'exercice n + 1, savoir la différence entre le coefficient réel d'évolution des dépenses réalisées des sections 3 et 4, celui-ci étant connu, et le coefficient prévisionnel dont il avait été tenu compte lors de la préparation du budget de l'exercice n + 1 ;

  • de l'indexation pour l'année à venir (n + 2) en fonction de l'évolution prévisionnelle, ainsi qu'indiqué ci-dessus.

L'existence d'un fonds financier communal permet, par la souplesse de trésorerie qu'il apporte, cet ajustement a posteriori en fonction des résultats réellement constatés.

Il convient de souligner que dans cette formule, l'ajustement à opérer peut s'effectuer à la hausse, lorsque les dépenses effectives des sections 3 et 4 du budget de l'Etat sont supérieures aux crédits inscrits au budget primitif, mais également à la baisse, dans l'hypothèse inverse.

Bien entendu, les calculs à effectuer doivent l'être à périmètre constant. Cela implique que tout transfert de mission de l'Etat ou de la commune doit conduire à une réévaluation conjointe de la dotation.

La seconde composante de la dotation budgétaire communale est destinée aux équipements et aux dépenses pour le compte de l'Etat. Ce montant sera variable selon les années et fera l'objet de discussions entre le gouvernement et la commune.

S'agissant des équipements, il est apparu qu'il convenait de veiller à la cohérence des projets d'équipement de la commune par rapport à ceux de l'Etat. Les discussions à intervenir, chaque année, entre le maire et le ministre d'Etat permettront d'y veiller. Concernant les dépenses pour le compte de l'Etat, il s'agit notamment de celles couvrant la préparation de manifestations nationales, l'organisation du recensement ou des élections ainsi que le versement de subventions aux associations sportives, après avis de la commission nationale des sports.

Le montant de cette dotation sera fixé au cours de réunions entre le gouvernement et le maire, en tenant compte des contraintes du budget de l'Etat.

A titre exceptionnel, il a été prévu qu'en cas de sinistre d'une particulière gravité, la commune puisse bénéficier d'une aide supplémentaire afin de lui permettre de faire face aux premières nécessités. Cette disposition permet d'infléchir dans le sens approprié le caractère quasi automatique des modalités de calcul et de versement de la dotation budgétaire municipale.

Enfin, les articles 33 à 35 parachèvent le dispositif en prévoyant diverses dispositions finales.

Tout d'abord, de manière à s'assurer de l'application satisfaisante des dispositions de la loi nouvelle, il est inséré une clause de « rendez-vous » permettant au gouvernement et au conseil communal d'en apprécier conjointement les effets. Ce rapprochement, à intervenir au plus tard cinq années après l'entrée en vigueur du texte, pérennise l'approche concertée qui a abouti au dépôt du présent projet et pourra, le cas échéant, conduire à envisager une modification des dispositions législatives.

Afin que cet examen puisse s'effectuer en disposant du recul nécessaire, il convient qu'il n'intervienne pas prématurément. C'est pourquoi la loi fixe également un délai minimal, lequel est établi à la clôture du premier exercice budgétaire conduit sous l'empire de la loi.

Est en outre fixée au 1er janvier 2006 la date d'entrée en vigueur de la loi.

La commune a en effet légitimement souhaité disposer d'un délai suffisant pour lui permettre de se préparer aux changements de structures et de procédures administratives introduits par la législation nouvelle ainsi que d'opérer les adaptations qu'ils impliquent. Il est ainsi nécessaire que les actuels outils informatiques de gestion soient refondus, mais aussi que l'ensemble du personnel soit formé à l'utilisation des nouveaux logiciels et se familiarise avec ceux-ci. Au surplus, compte tenu du principe de l'annualité budgétaire, la nouvelle formule de budget ne peut être mise en œuvre qu'à compter d'un premier janvier.

Le texte s'achève par l'habituelle disposition abrogative, laquelle trouvera notamment application pour les autorisations de commerce de comestibles prévues par l'ordonnance du 11 juillet 1909 sur la police municipale.

Tel est l'objet du présent projet de loi.