Projet de loi n° 674 réglementant les sondages d'opinion

Les sondages d'opinion occupent de nos jours dans nos moyens d'information une place que d'aucuns qualifieraient de démesurée, au point qu'un sondage peut devenir l'événement lui­ même en lieu et place du sujet principal auquel il se rapporte et sur lequel il est censé n'apporter qu'un élément d'information parmi d'autres.

Le grand public attribue en général aux sondages une portée qu'ils n'ont pas, sentiment qui s'explique par la présentation qu'en font la plupart des médias et qui leur confère cette aura de précision scientifique et de vérité quasi infaillible. Or, par exemple, ceux-ci omettent le plus souvent de préciser, ce que dans le Pays voisin la commission des sondages tente vainement de rappeler, que tout sondage comporte une marge d'erreur non négligeable, à prendre d'autant plus en considération que les écarts entre les résultats chiffrés obtenus sont faibles. Mais, il est évident que pour des raisons commerciales il est plus intéressant de présenter les résultats d'un sondage de cette manière, notamment en matière électorale, en raison de l'effet d'annonce attendu. D'ailleurs, certains présentent même les résultats avec des décimales qui n'ont, du fait de la marge d'incertitude, aucune signification réelle. Au surplus, les résultats publiés sont souvent différents des résultats bruts obtenus lors de l'enquête, ceux-ci ayant fait l'objet d'une pondération par l'institut de sondage par application de techniques de redressement dont il convient de s'assurer du sérieux.

Si les sondages constituent des moyens d'information précieux lorsqu'ils sont utilisés à bon escient et qu'il ne leur est pas accordé une importance supérieure à celle qui leur revient réellement, à savoir une photographie, quelque peu imprécise, de l'état de l'opinion publique à un instant donné, il convient néanmoins de s'assurer qu'ils ne sont pas manipulateurs de l'opinion. Ils peuvent en effet créer un sentiment de fatalité puisque les résultats d'une élection sont perçus comme étant annoncés d'avance, exercer une action sur l'électeur et amplifier ou réduire un mouvement d'opinion ; ils tendent par trop dans l'esprit des électeurs à devenir un élément d'appréciation déterminant se substituant à la réalité. La possibilité qu'ils offrent ainsi d'influencer l'opinion est bien réelle.

Les sondages font appel à des techniques complexes que celui qui les réalise doit bien maîtriser : choix de l'échantillon, collecte des réponses, technique de redressement des résultats bruts, etc. La formulation des questions peut aussi, de manière insidieuse, provoquer des réponses qui n'auraient pas forcément été obtenues avec une formulation différente.

En outre se pose dans la Principauté un autre problème, celui du nombre relativement réduit des habitants. Il est clair qu'il convient de s'opposer à un sondage qui porterait sur l'ensemble de la population, l'enquête tenant alors plus du référendum déguisé que du sondage.

Aussi convient-il, dans le respect des principes constitutionnels, de veiller au sérieux de la réalisation des sondages et de leur présentation de manière à assurer une information objective et transparente, de garantir la protection des libertés individuelles et notamment de préserver la vie privée et l'anonymat des personnes interrogées, en bref de prévenir les abus auxquels les sondages peuvent donner lieu.

Le présent projet de loi s'inscrit dans le droit fil de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant les traitements d'informations nominatives, ainsi que de la loi n° 1.109 du 16 décembre 1987 concernant la protection de la vie privée et familiale, et participe de la volonté de doter la Principauté d'un ensemble cohérent de règles protectrices des libertés individuelles et de la vie privée et familiale.

Sous le bénéfice des observations générales, les dispositions proposées suscitent les commentaires ci-après :

Article premier. - Il énonce, sous forme de principe général, le concept dominant de la loi : l'obligation de soumettre tout sondage d'opinion, avant sa réalisation, à une procédure de déclaration, auprès de l'organisme compétent.

Article 2. - Il institue, auprès du Ministre d'État, un organe, la commission des sondages, et en détermine les missions, dont la principale consiste à contrôler la conformité aux dispositions de la loi et des textes d'application, d'une part, de la réalisation des sondages d'opinion, d'autre part, de leur publication ou diffusion, laquelle revêt, outre les formes classiques de publication dans des journaux ou revues et la diffusion télévisuelle ou radiophonique, toute autre forme de publication ou de diffusion, notamment par des procédés informatiques tels que le réseau Internet.

La commission des sondages dispose d'un ensemble complet et cohérent de prérogatives, destiné à lui permettre l'exercice d'un véritable contrôle en vue d'assurer la qualité et l'objectivité des sondages et de garantir l'anonymat des personnes interrogées.

Articles 3 à 5. - La composition de la commission des sondages et le mode de désignation de ses membres, fixés par les présents articles, lui confèrent l'autorité et l'indépendance requises.

Sont imposées à ces membres ainsi qu'à toutes personnes dont ils s'assurent le concours les obligations traditionnelles des membres et collaborateurs d'instances administratives : le secret professionnel, dont la méconnaissance est pénalement réprimée, ainsi qu'une obligation plus générale de discrétion.

En outre, une incompatibilité est instaurée entre les fonctions de membre de la commission et le fait d'avoir des intérêts directs ou indirects dans un organisme de sondage ou un organe d'information, de manière à garantir au mieux l'indépendance et l'impartialité de la commission.

Article 6. - Il concerne la saisine de la commission des sondages. Il importe que, compte tenu du rôle essentiel de la commission au regard de l'effectivité du dispositif légal projeté, les administrés puissent la saisir aisément. La commission appréciera bien entendu souverainement les suites à donner aux demandes motivées qui lui seront adressées.

Articles 7 et 8. - Le premier détermine les mentions qui doivent être précisées dans la déclaration afin de permettre à la commission des sondages de vérifier que les objectifs poursuivis par la loi ne sont pas méconnus. Cette énonciation s'inspire largement des modalités figurant dans des lois en vigueur à l'étranger.

L'effectivité du dispositif projeté nécessitant que le contrôle de la commission puisse s'exercer tout au long de l'existence du sondage, le second article énonce que toute modification dans l'une de ces mentions doit faire l'objet d'une déclaration complémentaire.

Articles 9 et 10. - Ces articles soumettent les sondages à un régime de déclaration préalable assortie d'un pouvoir d'interdiction administrative. Ce procédé constitue un système intermédiaire entre celui de la déclaration préalable de type classique et celui de l'autorisation préalable. Il constitue une innovation dans la Principauté, les textes actuellement en vigueur ne prévoyant que ces deux derniers régimes.

Articles 11 et 12. - Ces articles interdisent la réalisation de certains sondages.

Le premier fait référence à des valeurs et des principes fondamentaux de la Principauté en application desquels une protection est traditionnellement prévue par les textes monégasques ; cet article est ainsi à rapprocher, notamment, des articles 3, 9 et 23 de la Constitution, de l'article 988 du Code civil, des articles 58 à 60 du Code pénal, du chapitre II de l'Ordonnance du 3 juin 1910 sur la liberté de la presse, de l'article 3 de l'Ordonnance du 23 décembre 1915 sur l'affichage, ou de l'article 5 de la loi n° 1.072 du 27 juin 1984 concernant les associations.

En revanche, le second article innove en instaurant dans la Principauté l'interdiction de la réalisation des sondages électoraux dans une période déterminée précédant les dates où se déroulent les élections.

Dans un cas comme dans l'autre l'interdiction vise la réalisation même du sondage en cause, et non uniquement sa publication ou sa diffusion, évitant ainsi une situation singulièrement hypocrite où serait établie une distinction peu justifiable entre, par exemple, personnes informées des résultats d'un sondage électoral réalisé quelques jours avant un scrutin, dont la publication et la diffusion seraient interdites et personnes non informées en raison même de cette interdiction. Au surplus, eu égard à la situation particulière de la Principauté, un tel sondage, une fois réalisé, pourrait être connu d'une grande partie de la population, qui plus est en ne manquant pas de subir au cours de sa propagation d'inévitables et importantes altérations quant à son contenu réel, inhérentes à la nature même de cette propagation.

Articles 13 à 15.- Ces articles traitent plus particulièrement des règles gouvernant la publication et la diffusion des sondages, quelle que puisse être la nature ou le support de cette publication ou diffusion, y compris par des moyens informatiques.

La portée des résultats des sondages ne doit pas être altérée. Il serait vain, en effet, de s'assurer que les sondages sont réalisés dans les règles de l'art si les résultats sont par la suite dénaturés par l'organe de presse qui en fait état.

Dans un souci de transparence, la publication, de même que la diffusion, d'un sondage doit obligatoirement s'accompagner de certaines indications. Cette règle s'impose non seulement à l'organe d'information qui rend publics les résultats d'un sondage, mais aussi à tous ceux qui reprendraient ces résultats, même partiellement. De même, cette disposition a pour conséquence importante qu'à défaut des mentions imposées par la loi, la publication, ainsi que la diffusion, d'un sondage est interdite.

Par ailleurs, la publication, comme la diffusion, de sondages réalisés en violation de la loi est bien évidemment interdite. Il n'est pas concevable en effet qu'un sondage réalisé en violation de l'article 11 puisse être publié ou diffusé impunément.

Articles 16 à 24. - Ils établissent les principes régissant la réalisation des sondages d'opinion, en vue d'en assurer l'objectivité, la qualité et la transparence, ainsi que de garantir la protection de la vie privée et de l'anonymat des personnes interrogées. Ces dispositions constituent en quelque sorte un code de bonne conduite des organismes de sondage. Il a cependant été estimé opportun de donner une valeur législative à ces règles eu égard à l'importance qu'il convient de leur accorder et aux buts poursuivis par le présent projet de loi.

L'article 23 a été conçu dans un souci de protection des libertés individuelles et vise à assurer un strict respect de la confidentialité de l'identité des personnes ayant répondu à un sondage et des réponses qu'elles ont pu donner à cette occasion. Il est expressément interdit de divulguer ces informations, de quelque façon que ce soit, ces derniers termes ayant été employés de manière à permettre d'englober tous les moyens de communication, existants ou à venir, et notamment l'informatique. C'est ainsi que tombe sous le coup de la loi une divulgation au moyen aussi bien d'une simple lettre que du réseau Internet. De même, cet article prévoit la destruction de tout document mentionnant l'identité de ces personnes, quelle que soit la nature du support de ce document, de manière à englober toute forme de conservation de ces informations papier, bande magnétique, microfilm, disque dur d'un ordinateur, disquette, CD-ROM, etc.

Articles 25 à 27. - Ces articles prévoient les modalités de contrôle applicables par la commission des sondages pour s'assurer du respect de la loi et des textes d'application. La commission est dotée de pouvoirs d'investigation qui lui permettent d'exercer effectivement ses missions, en toute indépendance, et dans le respect des droits des administrés. Ces opérations de contrôle sont en effet entourées de garanties comparables à celles accordées aux administrés lors de vérifications effectuées en application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant certaines activités économiques et juridiques ou de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant les traitements d'informations nominatives. Si la commission l'estime utile, ces investigations peuvent se dérouler au cours même de la réalisation du sondage.

Article 28. - Indépendamment des investigations susvisées que la commission peut entreprendre, cet article prévoit une autre forme de contrôle pour qu'elle puisse s'assurer du respect de la loi et des textes d'application, contrôle de plano cette fois : dès qu'un sondage a été réalisé, un certain nombre d'éléments d'information doivent être communiqués d'office à la commission des sondages, dont l'examen lui permet d'opérer un tri entre les sondages qui ne présentent pas a priori d'anomalies et ceux qui nécessitent une intervention de sa part. Le contenu de cette notice est inspiré de celui prévu par l'article 3 de la loi française n° 77-808 du 19 juillet 1977.

Articles 29 à 31. - Ces articles énoncent les sanctions administratives prévues. Celles-ci sont de deux types.

Les premières, prévues par l'article 29, consistent en des mises au point émanant de la commission des sondages, dont la publication ou la diffusion peut, dans l'hypothèse où le sondage en cause en aurait fait l'objet, être imposée dans les mêmes conditions insertion à la même place et en mêmes caractères pour une publication, conformément aux règles concernant le droit de réponse posées par l'article 10 de l'Ordonnance du 3 juin 1910 sur la liberté de la presse, et conditions d'écoute équivalentes pour une diffusion à l'antenne.

L'objet premier de ces mises au point est de mettre en garde l'opinion publique contre un sondage dont les résultats ou la présentation sont sujets à caution. Elles peuvent prendre la forme de simples mises en garde à titre préventif, comporter des réserves plus ou moins précises et, dans les cas les plus graves, constituer une condamnation de principe des pratiques en cause. Elles sont susceptibles d'être déférées au juge de l'excès de pouvoir, à savoir le Tribunal Suprême.

Ces mises au point peuvent être, notamment, efficacement utilisées en cas d'observations relatives aux dispositions énoncées aux sections V et VI. Ce type d'intervention de la commission procède essentiellement d'un contentieux de notoriété ; des mises au point réitérées à l'encontre d'un organisme de sondage terniraient son image de marque et risqueraient de lui faire perdre une partie de sa clientèle, d'autant que ces organismes sont peu nombreux ; il en est de même, bien que dans une moindre mesure, pour un organe d'information dont les concurrents pourraient se faire l'écho des insuffisances relevées par une commission impartiale. La commission jouera, de ce point de vue, un rôle de dissuasion morale efficace.

Les secondes, prévues par l'article 30, permettent au Ministre d'État de prendre les mesures qu'il estime appropriées pour faire cesser les irrégularités relevées par la commission ou pour en supprimer les effets. L'objectif de suppression des effets d'une irrégularité permettrait par exemple de s'opposer à la diffusion sur un réseau informatique d'un sondage électoral réalisé quelques jours avant un scrutin en violation de l'article 12.

Ces pouvoirs très étendus doivent ainsi permettre de réagir efficacement et à bref délai à tous types de situation, et les mesures prises sur la base de cet article peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge judiciaire dont la procédure de référé garantit la rapidité de la décision. Cette solution, laquelle offre à la fois l'efficacité, grâce à la promptitude de l'intervention administrative, et toutes les garanties judiciaires, s'inspire de celle prévue à l'article 11 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.

Enfin, les dispositions de l'article 31 autorisent plus particulièrement le Ministre d'État à ordonner la saisie de publications qui auraient rendu public un sondage en violation des dispositions légales et réglementaires, disposition pour laquelle il a été estimé opportun de prévoir un article spécifique étant donné qu'elle a trait à la liberté de la presse.

Articles 32 à 37. - Ces articles édictent les peines applicables à des faits délictueux précisément définis.

Eu égard à la nature des infractions, il n'est pas apparu opportun de prévoir des peines privatives de liberté, et seules des peines d'amende ont été retenues.

La plupart des infractions à la présente loi sont ainsi punies de l'amende prévue au chiffre 3° de l'article 26 du Code pénal, soit actuellement une amende de 5.000 à 30.000 F. Quant aux infractions les plus graves, c'est-à-dire celles concernant, d'une part, les prohibitions édictées à la section IV, d'autre part, le non-respect, en pleine connaissance de cause, de l'anonymat des personnes interrogées, elles sont punies de l'amende prévue au chiffre 4° de l'article 26 du Code pénal, soit le taux le plus élevé actuellement édicté, en matière correctionnelle, par le Code pénal, à savoir présentement une amende de 10.000 à 150.000 F.

Par ailleurs, le texte permet au juge, afin de rendre la peine effective et dissuasive, de condamner, solidairement avec son représentant statutaire, une personne morale de droit privé au paiement de l'amende prononcée à l'encontre de ce dernier, à l'instar des dispositions prévues au chiffre 3° de l'article 13 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant certaines activités économiques et juridiques, ainsi qu'à l'article 23 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant les traitements d'informations nominatives.

De même, et toujours dans un but dissuasif, en cas de récidive dans un délai de cinq ans, le taux de l'amende prévue est doublé, à l'exemple des dispositions de l'article 17 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant certaines activités économiques et juridiques.

En outre, la décision de justice pourra être publiée ou diffusée dans les mêmes conditions que le sondage en cause.

Ce dispositif permet ainsi, d'une part, de laisser au tribunal la possibilité d'adapter le quantum de l'amende à la gravité des faits reprochés, d'autre part, de donner au texte un caractère dissuasif, le motif non avoué de la publication de sondages, notamment électoraux, étant souvent d'ordre purement économique.

Enfin, le projet prévoit la confiscation et la destruction des documents relatifs à l'identité des personnes interrogées et aux réponses qu'elles ont fournies, dans l'hypothèse où ceux-ci auraient été conservés au-delà du délai prévu au dernier alinéa de l'article 23. Le tribunal devra faire procéder à la destruction de ces documents au plus tôt, dès que leur conservation en tant que pièces à conviction ne sera plus nécessaire.

Tel est l'objet du présent projet de loi.