Projet de loi n° 924 modifiant la loi n° 1.389 du 2 juillet 2012 relative au financement des campagnes électorales

Le vote de la loi n° 1.389 du 2 juillet 2012 relative au financement des campagnes électorales a constitué l'affirmation d'un nouveau droit monégasque des élections.

Dans un secteur de la vie politique où la réglementation était sommaire, la réforme législative, entreprise en moins d'un an, d'un commun accord entre le Conseil National et le Gouvernement Princier, a permis en effet à la Principauté de moderniser son droit électoral.

Qu'il s'agisse des nouvelles obligations comptables et financières pesant sur les candidats aux élections nationales et communales, de l'instauration de nouveaux plafonds de dépenses électorales et de remboursement des frais de campagne, du recours à un mandataire financier ou de la création d'une autorité consultative autonome de contrôle du financement des campagnes électorales, ou encore de la mise en place d'un dispositif répressif de sanctions administratives, pénales et électorales, le législateur a alors bâti un régime juridique ambitieux dont la mise en oeuvre au cours des élections nationales de février 2013 a pu attester à la fois de sa rigueur et de son réalisme.

Il reste que les efforts législatifs et de modernisation ainsi accomplis dans le cadre de la réforme de 2012, en se centrant sur l'instauration d'un contrôle des dépenses lors des campagnes électorales, n'ont satisfait qu'en partie aux recommandations du Rapport d'évaluation (3ème cycle) du Groupe d'Etats contre la corruption (G.R.E.C.O.) du Conseil de l'Europe, adopté lors de sa 54^ème réunion plénière les 20-23 mars 2012.

Ils ne satisfont pas non plus aux observations contenues dans le Rapport d'évaluation des Experts pour les Elections de l'O.S.C.E. du 10 mai 2013 sur le déroulement des élections nationales du 10 février 2013.

Conscient de cette situation, le Gouvernement a alors ouvert, postérieurement à ces élections, une réflexion tendant à examiner les conditions dans lesquelles les règles issues de la réforme de 2012 pouvaient être complétées en vue de renforcer la prise en compte des recommandations internationales, tendant à établir un contrôle du financement des partis politiques et à organiser une transparence des sources de financement de la vie politique pendant et en-dehors des campagnes électorales.

Le Gouvernement Princier a naturellement souhaité associer le Conseil national à sa réflexion et un dialogue institutionnel s'est instauré à ce propos au mois d'octobre 2013.

En outre, et dès lors que les autorités gouvernementales sont tenues de rendre compte auprès des Observateurs du G.R.E.C.O. des conditions dans lesquelles sont mises en oeuvre les recommandations contenues dans le Rapport d'évaluation, le Gouvernement a entendu poursuivre son étude dans la perspective de l'examen, par l'Assemblée plénière du G.R.E.C.O. en juin 2014, du rapport de situation de Monaco.

Cette étude s'étant achevée au début de l'année 2014, le Gouvernement a dès lors estimé devoir saisir, à brève échéance, le Conseil national des compléments législatifs qu'appelle le nécessaire renforcement du contrôle du financement des campagnes électorales.

Tel est l'objet du présent projet de loi qui, pour l'essentiel, introduit un contrôle des recettes qui y sont définies et non plus des seules dépenses électorales soumises à un plafonnement.

A cet égard, il est envisagé que les recettes électorales figureront dans le compte de campagne des candidats avec l'indication de leur origine.

Par ailleurs, et pour apporter leur concours financier à un candidat ou à une liste de candidats, les personnes morales constituées en association devront prendre la forme d'associations déclarées et se soumettre à une obligation de comptabilité.

Sur ce dernier point, il convient de relever que les dispositions envisagées offrent une possibilité de contrôle des formations politiques sans qu'il soit besoin de les définir autrement que par leur concours financier apporté à des candidats, ce qui évite l'écueil de définitions fondées sur d'autres critères comme l'objet statutaire, la finalité ou le but de l'association, et dont l'introduction, dans la loi, pourraient avoir d'éventuelles répercussions sur les équilibres institutionnels de la vie politique monégasque.

En outre, il est institué une interdiction, pour les personnes physiques ou morales d'apporter aux candidats des dons excédant un certain seuil à une élection, ce qui constitue une évolution profonde des règles actuelles de financement des campagnes électorales.

Enfin, l'ensemble des obligations nouvelles ainsi envisagé devra être respecté sous peine des sanctions administratives, électorales ou pénales déjà édictées par la loi en vigueur.

En complétant de la sorte le cadre légal existant, le présent projet de loi étend indubitablement la portée des dispositifs de contrôle déjà mis en oeuvre, tout en marquant, simultanément, une nouvelle étape dans l'édification d'un droit électoral financier moderne et complet.

Parce que la démarche législative du Gouvernement Princier entend s'inscrire dans une forme de continuité, l'esprit ayant présidé à la modification de la loi n° 1.389 du 2 juillet 2012 est demeuré fidèle aux principes qui avaient guidé, en son temps, la réforme initiale, à savoir ceux conduisant à la recherche permanente d'une conciliation entre les standards internationaux et les spécificités de la vie politique monégasque.

De fait, si le projet de loi préconise de nouveaux dispositifs renforçant la transparence des sources de financement de la vie politique, il s'attache à tenir compte également des particularités du système électoral et politique monégasque lesquelles, comme dans d'autres pays, tiennent, en matière de financement électoral, d'une part, à l'absence d'un modèle de financement public des formations politiques et, d'autre part, à l'importance accordée au fait que les concours financiers apportés aux acteurs de la vie publique monégasque relèvent, traditionnellement, de la sphère et de la responsabilité privées.

Sous le bénéfice de ces observations à caractère général, le présent projet appelle les commentaires particuliers ci-après.

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Le projet de loi comporte 16 articles ; la grande majorité d'entre eux a pour vocation d'adosser, au régime actuellement en vigueur concernant les dépenses de campagne, les nouvelles règles applicables aux recettes électorales.

Le choix du Gouvernement ayant consisté à organiser une extension aux recettes électorales de la portée du dispositif, la structure du texte initial comme ses principes fondamentaux sont non seulement préservés mais enrichis par les nouveaux développements législatifs.

Ainsi, l'organisation générale de la loi n° 1.389 du 2 juillet a été conservée.

Le projet de loi apporte par ailleurs quelques ajustements concernant le fonctionnement de la Commission de vérification des comptes de campagne ainsi que diverses modifications rédactionnelles plus formelles.

L'article premier du projet, qui complète l'article 2 de la loi actuelle consacrant, en droit monégasque, la spécificité des listes de candidats en ce qu'elles peuvent obtenir un remboursement de leurs frais de campagne alors qu'elles ne sont pas dotées de la personnalité juridique, pose le principe selon lequel les listes peuvent également trouver des sources de financement auprès des personnes privées.

Cette liberté de financement n'est cependant pas absolue.

Si les concours financiers peuvent ainsi provenir de simples particuliers ou d'entreprises, en revanche, et s'agissant d'une catégorie spéciale de personnes morales, les associations, seules celles régulièrement déclarées et tenant une comptabilité dans les conditions prévues par la loi pourront apporter leur soutien à un candidat ou à une liste de candidats.

Cette prescription nouvellement introduite constitue une innovation importante en ce qu'elle permet, pour la première fois, de conférer une qualification juridique à la notion de formation politique ou de « parti » politique.

L'originalité de la définition tient à la nature du critère unique sur lequel repose la définition de ces acteurs de la vie publique monégasque que sont les associations à caractère politique, à savoir le simple fait qu'elles entendent soutenir financièrement un candidat ou une liste de candidats à une élection.

Autrement dit, et au regard du droit du financement des campagnes électorales, sera désormais considérée comme une association à caractère politique, et soumise, à ce titre, à la tenue d'une compatibilité, toute association qui apportera son concours à un candidat ou à une liste de candidats et ce, indépendamment de la définition de son objet statutaire, de son but ou de sa finalité comme cela est parfois le cas dans d'autres pays.

Ces derniers critères ont en effet été écartés dès lors qu'ils auraient pu conduire à regarder comme étant des « partis » politiques des associations pourtant étrangères à la sphère politique au motif que le libellé de leur objet aurait pu renvoyer, même indirectement, à une forme de participation à l'expression du suffrage universel et, de ce fait, avoir des répercussions sur les équilibres institutionnels de la vie politique monégasque.

Après avoir complété la notion de « liste de candidats », le projet de loi, par son article 2, s'est attaché à donner une qualification juridique des « recettes électorales », en créant une nouvelle section 3 qui leur est spécialement consacrée, ce qui implique que l'actuelle section 3 traitant des dépenses de campagne devienne une section 4 (article 3).

Ainsi, selon le texte, sont considérées comme des recettes électorales « les dons de toute nature obtenus par chaque candidat ou chaque liste de candidats, en vue d'une élection communale ou nationale, au cours des deux années précédant le jour du scrutin » (article 3 bis).

Seront concernés par le texte, les dons en numéraire, c'est-à-dire en argent, comme ceux en nature et ce, dès lors qu'ils seront directement liés à une élection communale ou nationale.

C'est donc la finalité du don ou de la contribution qui constitue le critère principal d'identification des recettes électorales.

Parce que le financement d'une campagne électorale se prévoit de manière anticipée, le projet de loi introduit un critère complémentaire lié au moment où intervient le don ou la contribution.

Dans un nouveau souci d'équilibre entre rigueur et réalisme, seules les recettes obtenues deux ans avant le jour du scrutin seront considérées comme des recettes électorales au sens de la loi et devront, à ce titre, se trouver retracées par le mandataire financier au sein du compte de campagne.

Les articles 3 ter et quater sont l'application aux recettes électorales des principes figurant au sein des articles 6 et 7 de la loi n° 1.389 concernant les dépenses électorales.

On rappellera que ces derniers articles ont pour objet de répondre à certaines circonstances particulières dans lesquelles la prise en compte des dépenses électorales peut s'avérer difficile et ce, en raison des mouvements de scission, de recomposition ou même de fusion selon les alliances ou les coalitions pouvant se faire ou se défaire entre les candidats pressentis.

Par conséquent, à l'instar de ce qui est prévu pour les dépenses électorales, le projet de loi prévoit que les recettes obtenues au cours des deux années précédant le jour du scrutin par des candidats ayant fait campagne séparément ou de manière groupée avant de se déclarer sur une même liste seront totalisées et décomptées comme engrangées au profit de cette liste (article 3 ter).

Par ailleurs, lorsque le candidat a fait campagne et qu'il ne se déclare pas, le dispositif projeté laisse à l'appréciation du mandataire financier de la liste concernée, sous le contrôle de la Commission de vérification des comptes de campagne, le soin de déterminer si les recettes doivent être décomptées, ou non, au profit de cette liste (article 3 ter).

Enfin, lorsque le candidat s'est déclaré avec une liste d'appartenance ou qu'il se retire avant le jour limite fixé pour le dépôt des candidatures, le projet de loi énonce clairement que les recettes obtenues à son profit seront considérées comme ayant bénéficié à la liste (article 3 quater).

L'article 4 du projet procède à une modification formelle destinée à corriger le texte voté en 2012, s'agissant des documents remis par la Mairie aux candidats lors de leur déclaration de candidature.

En effet, s'il avait été envisagé, lors des travaux préparatoires de la loi n° 1.389, que la Mairie remette aux candidats des « jeux d'étiquettes personnalisées », en pratique, ont été remis, lors des élections nationales de février 2013 et ce, conformément aux dispositions de la loi n° 839 du 23 février 1968 demeurées inchangées en 2012 sur ce point, des « jeux d'enveloppes destinées aux électeurs ».

L'article 5 du projet complète la mission du mandataire financier au regard des recettes électorales.

Ainsi, celui-ci aura désormais pour mission, dès sa désignation par le candidat, de tenir la comptabilité tant des dépenses de campagne dans les mêmes conditions que celles prévues par le texte actuel que de toutes les recettes électorales obtenues par celui-ci durant la période de référence (deux ans avant le scrutin).

Par ailleurs, et à l'instar du mécanisme applicable aux dépenses, le projet de loi prévoit que dans l'hypothèse où la désignation du mandataire serait intervenue après le début de la période de référence, c'est-à-dire moins de deux ans avant le jour du scrutin, celui-ci devra conduire une activité de recherche, d'identification et de comptabilisation de toutes les recettes électorales obtenues par le candidat antérieurement à sa désignation sans toutefois remonter, naturellement, au-delà du début de la période de référence.

Les articles 6 et 7 du projet emportent des modifications de pure forme au sein des articles 13 et 14 de la loi en vigueur destinée à prendre en compte le fait que le compte de campagne ne comportera plus uniquement les dépenses électorales mais fera également état des recettes.

Au-delà de ces simples modifications formelles, l'introduction du principe d'un contrôle des recettes électorales implique cependant d'autres évolutions du régime juridique du compte de campagne.

Tel est l'objet de l'article 8 du projet de loi qui insère, après l'article 14 actuellement en vigueur, deux nouvelles dispositions, les articles 14 bis et 14 ter.

Ces dispositions ont pour objectif de traduire, en droit interne, des recommandations du G.R.E.C.O. tout en tenant compte des spécificités monégasques en la matière.

Elles constituent, en cela, le cœur du dispositif du projet de loi dans la mesure où elles prévoient :

• la mention de l'origine des fonds dans le compte de campagne ;

• la divulgation du nom du donateur au-delà d'un certain montant, à savoir 1 000 euros ;

• l'obligation de réaliser le don par chèque ou virement bancaire au-delà de ce montant ;

• l'interdiction pour toute personne physique ou morale d'effectuer des dons supérieurs à un montant total excédant 10 % du plafond fixé réglementairement pour les dépenses électorales ;

• l'interdiction de procéder à des opérations destinées à dissimuler l'identité du véritable donateur comme par exemple la conclusion de conventions de prête-nom ;

• l'insertion, en annexe du compte de campagne, de la comptabilité des associations déclarées ayant apporté un soutien financier aux candidats ou à la liste de candidats, étant relevé que les règles précises de tenue de la comptabilité seront fixées par arrêté ministériel sur le modèle de celles introduites récemment pour les sociétés civiles, la période comptable devant remonter soit à la date de publication des résultats du précédent scrutin, soit à la date de déclaration de l'association lorsqu'elle est postérieure à ladite publication.

Ces innovations tendent ainsi à répondre à des recommandations internationales qui incitent les Etats à introduire, notamment dans leur droit interne, l'interdiction des dons anonymes, le principe d'une divulgation au public du montant des dons et de l'identité de leurs donateurs au-delà d'un certain seuil, la tenue, par les partis politiques, d'une comptabilité faisant état des recettes et des dépenses ou la publicité des rapports financiers des partis politiques.

Sur l'ensemble de ces points, le projet de loi propose des mécanismes qui s'attachent à concilier l'exigence de transparence qu'impliquent les standards internationaux avec le nécessaire respect d'une certaine confidentialité, liée aux spécificités du système politique et électoral monégasque qui font relever, depuis toujours, le soutien financier à l'activité politique de la responsabilité privée.

Les articles 9 à 12 du projet de loi ont trait, pour l'essentiel, au fonctionnement de la Commission de vérification des comptes de campagne.

En effet, a résulté des élections nationales de février 2013 l'intérêt d'apporter quelques ajustements rédactionnels destinés à optimiser les conditions d'intervention de la Commission.

Ainsi, il est apparu opportun d'avancer la date à laquelle la Commission commencerait à siéger et ce, afin d'assurer une mission d'information et de renseignement auprès des candidats confrontés à un environnement juridique inhérent au financement de leur campagne (article 9).

Les candidats pourraient ainsi faire valoir leurs interrogations ou formuler leurs demandes de renseignement auprès de la Commission dès le début de la période de campagne préalable.

Par ailleurs, et dans le souci de sécuriser son fonctionnement, il est fait appel à un vice-président de la Commission, en la personne du membre désigné par le président du Conseil d'Etat, lequel aura vocation à exercer l'ensemble des compétences du président de la Commission pendant le temps de l'absence ou de l'empêchement de ce dernier (article 9).

En outre, il a paru opportun d'allonger les délais d'instruction du compte de campagne par la Commission en faisant passer la phase d'examen préalable d'un mois à deux mois et la phase d'examen définitif de quinze jours à un mois (article 11).

Enfin, la liste non exhaustive des principales causes d'irrégularité du compte de campagne se voit modifiée à un double titre (article 10).

D'une part, certaines des causes ayant trait aux dépenses électorales sont étendues aux recettes électorales : tel est le cas de l'omission de déclaration et de l'absence ou de l'insuffisance des pièces justificatives.

D'autre part, il est institué deux nouvelles causes d'irrégularité, propres aux recettes électorales, à savoir le défaut ou l'insuffisance de comptabilité d'une association déclarée ayant apporté son soutien à un candidat ou à une liste de candidats ainsi que l'existence d'un acte de dissimulation de l'identité d'un donateur.

L'article 12 du projet de loi complète les dispositions en vigueur portant sur les moyens d'investigation de la Commission, en étendant l'obligation de communication pesant actuellement sur toute personne physique ou morale ayant engagé une dépense électorale, pour son compte ou pour le compte d'autrui, aux personnes physiques ou morales, y compris les associations déclarées, quant aux dons de toute nature qu'elles auraient consentis au bénéfice d'un candidat ou d'une liste de candidats.

L'article 13 du projet de loi procède, au plan formel, à une inversion des articles 20 et 21 de la loi en vigueur et ce, afin d'améliorer la lecture des dispositions qui en résultent dès lors que l'article 20 de la loi traite d'une phase procédurale postérieure à celle visée par l'article 21.

Par ailleurs, et dans le souci d'une meilleure publicité, il est également proposé de ne plus enserrer dans le délai de 15 jours l'exercice, par tout électeur, du droit à communication, dans leur version intégrale, des rapports établis par la Commission de vérification des comptes de campagne.

Par voie de conséquence, et dès lors que la Commission de vérification des comptes de campagne n'est pas un organe permanent, il a été prévu que ce droit s'exercera auprès du secrétariat général du Ministère d'Etat.

Si la loi n° 1.389 du 2 juillet 2012 a crée une nouvelle branche du contentieux électoral en ajoutant à celle concernant la régularité des opérations électorales (déroulement du scrutin) instituée en 1968, une branche portant sur le financement des élections nationales et communales, le présent projet enrichit encore les dispositions adoptées en 2012 par une extension de leur champ d'application au contrôle des recettes électorales.

Ainsi, il est proposé d'ajouter aux deux cas d'ouverture de l'action en nullité des élections que sont actuellement le dépassement du plafond des dépenses électorales par un candidat ou une liste de candidats ainsi que l'absence du dépôt du compte auprès de l'organisme de contrôle, un troisième cas d'ouverture fondé sur le constat, par le rapport de la Commission de vérification du compte de campagne, d' « une irrégularité grave dans le décompte des recettes électorales ».

Enfin, et en vue d'assurer l'effectivité de la nouvelle règle instituée par le 3^ème alinéa de l'article 14 bis de la loi telle qu'elle sera modifiée, l'article 26 a été complété en vue d'y inclure une sanction pénale de la violation de cette règle (article 15 du projet).

Le projet de loi se termine par une disposition transitoire, l'article 16, destinée à autoriser, pour les élections communales et nationales qui suivront l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, la production de la comptabilité des associations déclarées ayant apporté leur soutien financier aux candidats ou aux listes de candidats à ces élections de sorte que cette comptabilité fasse apparaître leur recettes et leurs dépenses, soit à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, soit à compter de la déclaration de constitution de l'association si celle-ci devait intervenir postérieurement à cette date.

Tel est l'objet du présent projet de loi