Projet de loi n° 879 portant diverses mesures en matière de responsabilité de l'État et de voies de recours

L'article 2 de la Constitution proclame que la Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et des droits fondamentaux.

Ainsi, à Monaco, comme dans tout État de droit, la responsabilité de la puissance publique peut être engagée dans certaines circonstances.

À l'origine, cette responsabilité était très limitée puisqu'un jugement, rendu le 29 mars 1912 dans l'affaire Piednoël, avait établi que l'administration monégasque ne pouvait être responsable du fait de ses agents que lorsqu'elle se comportait comme une personne privée.

La jurisprudence a cependant progressivement évolué vers la reconnaissance de la responsabilité administrative, tout d'abord en puisant sa substance dans le Code civil (articles 1229 à 1231) et dans une vision classique de la responsabilité civile délictuelle et quasi-délictuelle. Mais ces conceptions n'étaient guère adaptées à la réalité et aux exigences de l'action administrative. Aussi, et comme l'avait fait la jurisprudence administrative du pays voisin, a été reconnu le principe d'une responsabilité autonome et spécifique de la puissance publique.

Ainsi en a jugé la Cour d'appel dans un arrêt de principe rendu le 25juin 1974 en ces termes :

« Attendu qu'en raison des différences fondamentales qui séparent la puissance publique des personnes privées, notamment quant à la nature de leurs activités la variété de leurs moyens et la finalité de leur action, il doit être tenu compte pour apprécier les fautes pouvant avoir été commises dans l'exécution d'un service public, tant des circonstances particulières de l'espèce que des nécessités du service considéré; que le fait qu'à Monaco le Tribunal, et par conséquent la Cour d'Appel soient juge de droit commun en matière administrative n'est pas à lui seul de nature à faire obstacle à une telle appréciation alors au surplus que même en l'état de la séparation des ordres de juridiction, les Tribunaux français de l'ordre judiciaire ont dans certains cas la possibilité et même l'obligation de se référer aux règles de droit public (Cass. civ. 2e sect. 23-11-1956, Trésor Public c. Docteur Giry) ; que dès lors, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la responsabilité de l'Administration devait être appréciée selon les seuls principes du droit privé. »

Sur cette base, de nombreuses autres décisions des juridictions monégasques d'aucunes condamnant lourdement l'État sont ultérieurement venues contribuer à déterminer les contours de la responsabilité de l'administration, ce dans des domaines divers mais souvent liés aux travaux et ouvrages publics.

Parallèlement, conformément à l'article 51 de la Constitution, la loi n° 983 du 26 mai 1976 sur la responsabilité civile des agents publics a fixé diverses règles ou principes, et notamment la distinction entre faute personnelle et faute de service, selon les critères retenus par la jurisprudence administrative française. Ce texte est cependant expressément inapplicable aux actes des magistrats du siège comme du parquet.

Ainsi, seule la responsabilité des services exécutifs au sens de l'article 44 de la Constitution, savoir ceux placés sous l'autorité du Ministre d'État et, par extension, ceux de la mairie et des établissements publics, est dotée d'un véritable régime juridique.

Conséquemment, la question de la responsabilité de l'État pour fonctionnement défectueux de la justice demeure entière. En l'absence de point d'ancrage législatif, une décision de la Cour d'appel rendue le 13 juin 2006 l'a, du reste, explicitement écartée.

Or, une telle irresponsabilité n'est guère admissible dans un État de droit tel Monaco, tant au regard du principe énoncé par l'article 2 de la Constitution précité qu'à celui de la Convention Européenne des Droits de l'Homme à laquelle la Principauté est devenue partie en même temps qu'elle adhérait au Conseil de l'Europe le 5 octobre 2004.

Certes, un premier jalon a été posé par la loi n° 1.343 du 26 décembre 2007 « justice et liberté » laquelle a instauré, dans le Code de procédure pénale (articles 202 à 202-4), une procédure d'indemnisation au profit des personnes indûment placées en détention préventive.

Mais le présent projet est plus ambitieux en ce qu'il consacre, de manière plus générale, le principe de la responsabilité de la puissance publique du fait de la justice et ce, en ouvrant une nouvelle voie de recours interne contre l'État au bénéfice des justiciables.

Tel est le premier objectif poursuivi par les dispositions projetées. Ce n'est pas le seul. En effet, le texte s'attache également à réviser la procédure afférente aux voies de recours extraordinaires.

Le Gouvernement a effectivement souhaité que soit pris en considération par le législateur la nécessité et l'urgence de revoir la loi monégasque en ce domaine afin de prévoir la possibilité de réviser une décision de justice dans l'hypothèse où l'État serait condamné par la Cour européenne des droits de l'homme.

De fait, dans un arrêt du 16 juillet 2009 rendu dans une affaire « Principe », la Principauté subit sa première condamnation mais, en quelque sorte, a minima.

En effet, rejetant des moyens sollicitant une condamnation plus large, la Cour n'a retenu que la méconnaissance de l'article 5 § 3 de la Convention concernant la durée déraisonnable de la détention préventive.

Toutefois, l'actuelle jurisprudence de la Cour concernant notamment les exigences de l'article 35 § 1er de la Convention qui précise les conditions de recevabilité des requêtes individuelles dont, la condition d'épuisement des recours interne, a incité le Gouvernement à revoir les dispositions concernant le recours en révision et, ensuite, à instaurer une procédure de réexamen consécutivement à une condamnation de la Principauté par les juges de Strasbourg nécessitant une nouvelle décision des juridictions de l'ordre interne.

Sous le bénéfice de ces observations à caractère général, le présent projet de loi appelle les commentaires particuliers ci-après.

Du point de vue formel, le projet de loi est divisé en trois titres :

1. Titre premier : De la responsabilité de la Puissance publique pour fonctionnement défectueux de la justice

2. Titre II : Du pourvoi en révision

3. Titre III : Des demandes en reprise du procès

1- LE RECOURS CONTRE L'ETAT DUFAIT DU FONCTIONNEMENT DÉFECTUEUX DE LA JUSTICE

Comme ci-avant indiqué, le nouveau dispositif introduit par le présent projet de loi permet de parfaire la conformité de notre droit à la Convention européenne des droits de l'homme.

En effet, l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme précise que toute personne, dont les droits et libertés reconnus dans ladite Convention ont été violés, a droit à l'exercice d'un recours effectif devant une instance nationale.

En l'état actuel du droit européen, l'article 13 fait peser sur les Etats l'obligation d'offrir à l'individu, en droit interne, la possibilité de redresser une situation contraire à la Convention, quel qu'en soit le responsable (arrêts Klass c/ Allemagne du 6 septembre 1978 ; Boyle et Rice c/ Royaume­ Uni du 27 avril 1988 ; Kudla c/ Pologne du 26 octobre 2000 ; Mifsud c/ France du 11 septembre 2002).

Sont, en l'espèce, concernées principalement les affaires où les délais de procédure n'ont pas été raisonnables au sens où l'entend la Cour. Celle-ci a d'ailleurs précisé que l'article 13 «  a pour conséquence d'exiger un recours interne habilitant l'instance nationale compétente à connaître du contenu d'un grief défendable fondé sur la convention et à offrir le redressement approprié » (arrêt Rupa c/ Roumanie du 16 décembre 2008, n° 58478/00, § 185).

Dans ces conditions, le Gouvernement a jugé opportun, après consultation de la Direction des Services Judiciaires et examen de différentes possibilités, tout d'abord de modifier le titre préliminaire du Code civil en y ajoutant un article 4 bis posant le principe de la responsabilité de l'État en cas de fonctionnement défectueux de la justice caractérisant une faute lourde (article premier).

Il est en effet apparu que tel était le lieu idoine pour l'affirmation d'un tel principe, savoir immédiatement après l'article 4 lequel condamne un dysfonctionnement majeur du système judiciaire : le déni de justice.

Pour ce qui est des articles particuliers détaillant la mise en œuvre de la responsabilité de l'État, le choix s'est naturellement porté sur le Code de procédure civile au travers de l'institution d'un titre VII dans son livre III consacré aux voies de recours. Ce nouveau titre, qui prendra place après celui consacré à la prise à partie des juges qu'il complètera, sera intitulé « De l'action en responsabilité de la puissance publique à raison du fonctionnement défectueux de la justice. »

Le Gouvernement y propose la création d'une commission d'indemnisation, sur le modèle de celle compétente pour connaître des demandes de réparation consécutives à des détentions provisoires injustifiées, instaurée par la loi « Justice et Liberté » n° 1.343 du 26 décembre 2007. Compte tenu de la spécificité de sa mission tenant à la matière pénale, cette instance ne sera naturellement pas supprimée au bénéfice du nouveau dispositif.

De fait, la commission projetée aura vocation à connaître de demandes de réparations financières au motif d'une faute lourde directement imputable au fait d'une juridiction, quel que soit le domaine où elle a statué : civil, pénal, commercial, social ou administratif.

Il est naturellement impossible de préjuger de la jurisprudence de cette commission, notamment pour ce qui est d'identifier la faute lourde. La seule certitude résultant, en la matière, du nouvel article 4 bis du Code civil tient à ce qu'elle ne consistera pas en la faute personnelle d'un magistrat, qu'il soit du siège ou du Parquet, d'un greffier, d'un fonctionnaire ou d'un agent des services judiciaires.

Ainsi, la faute de nature à engager la responsabilité de l'État à raison du fonctionnement défectueux de la justice devra être une faute de service lourde.

Quant à apprécier la lourdeur de cette faute, il peut se concevoir que la Commission procèdera à la fois au regard de la gravité de la transgression caractérisée par l'acte préjudiciable, qu'il soit volontaire ou non, et de son impact sur l'instance judiciaire concernée. Ainsi, par exemple, la perte, l'endommagement ou la détérioration d'une preuve ou d'une pièce à conviction trouvant sa cause dans une insuffisance manifeste de moyens de conservation ou de surveillance mis en œuvre par le service judiciaire compétent et ayant eu une incidence déterminante sur l'issue d'un procès pourra être regardée comme une faute lourde.

Bien entendu, les dommages éventuellement causés dans le cadre des missions d'ordre purement administratif de la Direction des services judiciaires demeurent soumis au droit commun de la responsabilité de la puissance publique.

Pour le reste, le dispositif fonctionnel du Code de procédure pénale applicable à la commission d'indemnisation des détentions provisoires abusives est réitéré dans le projet.

À noter toutefois que dans le cas où la commission rejetterait une demande d'indemnisation au motif que la faute invoquée serait une faute personnelle, le fait qu'elle statue en dernier ressort ne prive pas la victime de son droit à un recours effectif car reste ouverte l'action devant le Tribunal de première instance et ce, indépendamment de poursuites pénales.

II- LES VOIES DE RECOURS CONTRE UNE DÉCISION DE JUSTICE

Le Gouvernement a été amené à s'interroger sur la teneur des articles des Codes de procédure civile et pénale prévoyant la condamnation automatique à une amende de la partie qui succombe à l'instance introduite par son pourvoi en révision.

Il s'agit en l'occurrence des articles 502 et 503 du Code de procédure pénale et des articles 443 et 459-4 du Code de procédure civile.

En effet, dans sa décision précitée du 16 juillet 2009, la Cour de Strasbourg a jugé que cette systématisation de l'amende ne s'accorde pas avec les exigences de la Convention européenne des droits de l'homme, en ces termes:

«  [...] En infligeant systématiquement une amende, distincte des dépens, au demandeur en cas de rejet de son pourvoi, les dispositions internes litigieuses sanctionnent, de fait, même indirectement, l'exercice du pourvoi en révision. Le fait d'infliger une amende en fonction du résultat d'un recours, dont il n'est pas soutenu qu'il aurait été fautif ou abusif, est de nature à vider celui-ci de sa substance [...]. »

C'est pourquoi le Gouvernement propose la modification des articles 459-4 du Code de procédure civile et 502 du Code de procédure pénale afin de ne prévoir le prononcé de l'amende que dans le cas où la Cour de révision estimerait avoir été saisie d'un recours abusif (articles 3 et 4). Consécutivement, sont abrogés l'article 443 du Code de procédure civile et les articles 480 et 481 du Code de procédure pénale, lesquels traitaient de la consignation des amendes (article 5).

Une telle réforme a, du reste, été opérée dans le pays voisin dès 1981 (lois n° 81.759 du 6 août 1981 et n° 93-2 du 4 janvier 1993).

Par ailleurs, appelé à statuer en la matière, dans le cadre du présent projet, le Gouvernement s'est interrogé sur l'absence, dans le droit monégasque, de procédure de réexamen, par les juridictions nationales, d'une affaire postérieurement à une condamnation à Strasbourg.

En effet, le Comité des Ministres encourage «  les parties contractantes à la Convention à examiner leurs systèmes juridiques nationaux en vue de s'assurer qu'il existe des possibilités appropriées pour le réexamen d'une affaire, y compris la réouverture d'une procédure, dans les cas où la Cour a constaté une violation de la Convention [... ] » (Recommandation n° R(2000)2, du 19 janvier 2000).

Aussi, le parti a-t-il été pris d'instituer une telle procédure lorsque aucune réparation équitable, autre que la reprise du procès pénal, ne puisse faire cesser le trouble occasionné par la méconnaissance de la Convention européenne des droits de l'homme.

En l'état, il a cependant été retenu de circonscrire le réexamen aux seules décisions pénales, la matière constituant le cceur des droits fondamentaux de la personne.

En effet, si la mise en place d'une telle réforme permet de manière générale une réelle effectivité de la protection des droits de l'homme, il est évident qu'en interne, sur un plan pratique, cette nouvelle procédure peut causer certaines difficultés pour un État comme Monaco.

De fait, il s'évince du deuxième alinéa de l'article 514 projeté (article 10) que l'affaire est renvoyée devant la juridiction ayant rendu la décision litigieuse, composée de magistrats n'ayant pas eu à connaître de l'affaire.

Les moyens humains et matériels nécessaires à la mise en place d'un réexamen sont donc considérables et, il est certain que le nombre limité de magistrats dont dispose la justice monégasque rend compliqué tout réexamen.

Sur ce point, il est à noter que, si le Gouvernement a opté pour cette restriction, c'est au terme d'études d'opportunité en la matière, et après consultation des membres du corps judiciaire, lesquels ont préconisé, à l'identique, la limitation du recours aux décisions pénales.

En outre, ce choix est conforté par le fait que, de par sa nature et ses conséquences, une décision pénale est intrinsèquement plus grave qu'une décision civile ou administrative.

De fait, la procédure de réexamen a pour objectif de rétablir le requérant dans ses droits en effaçant le mieux possible les conséquences dommageables d'une méconnaissance substantielle desdits droits.

Au-delà de la seule allocation d'une indemnité par l'attribution d'une satisfaction équitable, cette procédure aura pour effet de revenir sur des décisions juridictionnelles qui auraient abouti à des mesures individuelles considérées comme illégitimes du fait de la décision du juge européen.

Mais dès lors qu'il s'agit de revenir sur l'autorité de la chose jugée d'une décision du juge national, la procédure de réexamen doit être considérée comme une voie de recours extraordinaire venant compléter le pourvoi en révision et la procédure de reprise de procès.

Le choix retenu, pour la mise en place de la procédure de réexamen, a donc consisté à modifier les articles 508 à 516 du Code de procédure pénale concernant la reprise du procès, en réservant, logiquement, les cas d'ouverture aux décisions pénales devenues définitives.

En pratique, le réexamen nécessitera:

• 1°) l'existence d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme prononcé à l'encontre de l'État monégasque, concernant personnellement le requérant et constatant la méconnaissance d'un droit garanti par la Convention, ce au vu d'une décision définitive d'une juridiction monégasque rendue en matière pénale, à l'exclusion des contraventions (article 6) ;

• 2°) la possibilité de réparer les conséquences dommageables qui continuent de produire leurs effets alors même qu'une réparation équitable ne peut être obtenue que par la reprise du procès (article 6) ;

• 3°) l'existence d'un lien de causalité entre le préjudice subi par le requérant et la méconnaissance de la Convention alléguée (article 6)

• 4°) l'exigence d'un délai maximum de six mois à compter de l'arrêt définitif rendu par la Cour européenne (article 8).

La Haute juridiction appelée à se prononcer sur la reéevabilité de la demande en réexamen au regard de ces critères devra préalablement avoir été saisie par voie de requête motivée par le condamné ou ses ayants-droit, assistés ou représentés par un avocat-défenseur, ou par le Procureur général (article 7).

La Cour de révision pourra soit déclarer la demande irrecevable et la rejeter, soit en prononcer l'admission et renvoyer l'affaire devant la juridiction qui a rendu la décision litigieuse, composée de magistrats qui n'ont pas eu à connaître de l'affaire (articles 9 et 10).

Dès lors que le fondement et l'objectif du réexamen sont de procéder à une « restitutio in integrum » en faveur du requérant pour effacer le préjudice effectivement subi, les effets de la décision de réexamen pourront consister en une suspension de l'exécution de la condamnation initiale ou une annulation rétroactive de la condamnation litigieuse (notamment pour les peines d'emprisonnement avec une suppression de l'inscription au casier judiciaire) ainsi que, le cas échéant, en un mécanisme pécuniaire d'indemnisation, prévu par l'article 517 du Code demeurant inchangé, lequel viendrait compléter le montant de la satisfaction équitable prononcé par la Cour européenne.

Tel est l'objet du présent projet de loi.