Projet de loi n° 812 relative au contrôle financier des personnes physiques et morales de droit privé bénéficiant de subventions de l'Etat

L'implication de l'Etat dans les sphères économique et sociale de la Principauté est une réalité. Des dispositifs légaux d'autorisation et de déclaration préalables pour exercer une activité artisanale, commerciale, industrielle ou professionnelle, aux systèmes d'aides à l'emploi ou à la création d'entreprise, les actions de l'Etat aux côtés des agents économiques témoignent, à l'évidence, de l'intérêt qu'il porte à la bonne marche de l'économie nationale ainsi que de sa volonté de prévenir les atteintes à l'ordre économique interne.

Cette implication étatique n'intervient pas cependant sur le seul terrain économique. Qu'il soit mécène, bienfaiteur, financeur ou actionnaire, l'Etat concourt également au développement de la vie associative, caritative, artistique, culturelle et sportive du pays. Assurant la promotion d'activités d'intérêt général, soutenant l'existence de projets individuels ou collectifs dont le rayonnement s'étend parfois bien au-delà des frontières de la Principauté, l'Etat aide, encourage, subventionne et favorise par ses actions la constitution de véritables partenariats entre le secteur public et celui de l'initiative privée.

De fait, la part souvent prépondérante des financements publics dans le budget de ces initiatives justifie que l'Etat veille à ce que les concours qu'il accorde, directement ou indirectement, soient utilisés en conformité avec les objectifs qu'il poursuit.

Dans ce contexte, le suivi de l'emploi des fonds publics qu'il verse et l'efficacité du contrôle qu'il effectue sur les personnes et organismes subventionnés apparaissent comme des arguments décisifs pour assurer la légitimité de ses actions et asseoir la crédibilité de ses choix.

En droit monégasque, le principe d'un suivi administratif des deniers publics attribués à des organismes privés a été consacré par un texte législatif. Adoptée le 29 mai 1970, la loi n° 885 relative au contrôle financier des organismes de droit privé bénéficiant d'une subvention de l'Etat constitue à ce jour le cadre légal dans lequel s'inscrivent les opérations de contrôle et de vérification menées par le Contrôleur Général des Dépenses quant à l'utilisation des subventions publiques accordées par l'Etat.

Ce texte a donc été voté, il y a plus de 35 ans, à une époque où les volumes de financement public nécessaires aux activités susmentionnées n'étaient pas ce qu'ils sont aujourd'hui.

C'est ainsi qu'est née l'idée d'une loi nouvelle consacrée au contrôle des personnes physiques et morales de droit privé. Évoquée à l'occasion des discussions en cours quant au projet de loi relative aux associations et fédérations d'associations à Monaco, le Gouvernement a néanmoins rapidement acquis la conviction que ce projet n'était pas le lieu adéquat pour l'inscription des principes du contrôle de l'usage des subventions d'Etat tant parce que son objet est principalement d'assurer les conditions effectives de la liberté d'association, que parce que de telles aides financières peuvent être allouées à des bénéficiaires autres qu'associatifs.

Ainsi, le champ d'application du présent projet de loi se voit élargir au-delà du droit des associations et étendre à d'autres personnes morales que les seuls organismes à but non lucratif, aussi bien les entreprises et autres sociétés commerciales que les simples particuliers.

Pour ce qui est de l'origine des subventions, l'option retenue a été de faire de l'Etat l'unique autorité publique concernée par le projet. Il en a été ainsi dès lors que le contrôle de l'utilisation des subventions accordées par la Commune ou par les établissements publics relève de leur responsabilité propre. Il peut, du reste, être précisé que dans le cas spécifique des subventions communales, une pratique ancienne donne au Receveur principal la charge de veiller au bon emploi des financements communaux, cette compétence étant de surcroît appelée à faire l'objet d'une reconnaissance formelle dans le projet de loi sur l'organisation communale.

Dans ces conditions, le présent projet tend à rénover le dispositif défini par la loi n° 885 afin de moderniser les règles en vigueur pour promouvoir un contrôle dynamique et une évaluation adéquate de la politique de subvention de l'Etat. Le résultat à atteindre tend plus particulièrement à donner un cadre clair et efficace aux relations financières qu'entretient l'Etat avec les personnes et organismes qu'il subventionne.

A cet égard, le projet de loi poursuit le dessein d'organiser les conditions favorables à l'instauration de relations fondées sur la confiance réciproque et la responsabilité de tous les intéressés. Fixant à l'avance les modalités pratiques des contrôles exercés par les autorités compétentes, d'une part, et informant explicitement les bénéficiaires de la nature des obligations juridiques qu'induit la perception de subventions publiques, d'autre part, le projet pose sans détour « les règles du jeu ».

De plus, ce nouveau régime juridique tente de concilier les impératifs étatiques que sont la sécurité des versements des subventions et la régularité de leur utilisation avec des exigences propres à leurs destinataires tenant à la simplicité et à la rapidité des procédures d'attribution.

En conséquence, le présent projet de loi ne doit pas être considéré comme un vecteur uniquement destiné à instituer des contraintes nouvelles, mais comme le moyen de favoriser une meilleure collaboration entre personnes publiques et personnes privées, avec le souci de garantir l'intérêt général et d'assurer l'efficacité des financements publics.

Sous le bénéfice de ces observations à caractère général, le présent projet appelle les commentaires particuliers ci-après.

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L'article premier fixe le cadre général du projet en posant, en quatre alinéas, le principe de l'octroi des subventions d'Etat, en définissant la notion de subvention ainsi qu'en précisant la nature des possibles bénéficiaires.

Ainsi, est tout d'abord affirmé, au premier alinéa, le droit reconnu à l'Etat d'accorder librement des aides financières aux personnes morales de droit privé qu'elles soient monégasques ou étrangères. Ce droit n'est fort heureusement pas nouveau mais il a semblé dans l'esprit de ce texte de le déclarer expressément.

Il est non moins clair que le droit étatique de subvention n'est pas absolu.

L'Etat ne saurait effectivement s'affranchir des règles de la comptabilité publique et agir en contrariété avec les principes fondamentaux du droit budgétaire, pas plus qu'il ne saurait accorder son concours à des organismes dont les activités seraient notamment dénuées de toute portée d'intérêt général ou d'utilité publique, ou encore dépourvues de tout effet bénéfique pour la notoriété de la Principauté.

Les particuliers, monégasques ou ressortissants d'un pays étranger, ne sont pas pour autant exclus du droit de percevoir des aides publiques. Néanmoins, dans un souci de rigueur, afin de prévenir tout abus, il est énoncé, au deuxième alinéa, que l'octroi de subventions aux personnes physiques ne peut se faire qu'exceptionnellement et à la condition que le projet, l'oeuvre ou l'activité au titre de laquelle l'allocation est sollicitée présente un caractère social, culturel, éducatif, sportif, scientifique, familial ou philanthropique.

Le troisième alinéa s'applique à donner une définition aussi précise que possible d'une subvention, ceci afin de pallier toute difficulté qui pourrait naître dans la détermination des dispositions législatives ou réglementaires applicables, notamment lorsque le versement des fonds s'avère constituer la contrepartie d'une prestation.

Dans un tel cas, il s'évince de la disposition projetée que la relation entre la personne publique et le bénéficiaire ne relèverait plus du régime juridique issu du présent projet de loi mais des règles relatives aux marchés ou aux concessions de service public.

Le quatrième alinéa pose le principe de l'existence du contrôle financier des personnes physiques et morales de droit privé bénéficiant de subventions de l'Etat. Il prend le soin de préciser que ce contrôle s'exerce évidemment sur les bénéficiaires ayant perçu des subventions et qui, par définition, en usent, mais également sur les organismes et autres particuliers qui formulent une demande de subvention pour la première fois.

Le dernier alinéa enfin prend la précaution d'exclure du champ d'application de la loi projetée des catégories d'aides ou d'interventions publiques régies par des dispositions qui leur sont propres et dont l'objet est par nature étranger à la préoccupation ayant présidé à l'élaboration du présent projet.

Échappent ainsi au dispositif de contrôle instauré par le projet les contributions volontaires ou obligatoires que la Principauté verse aux organisations intergouvernementales dans le cadre de la conduite des affaires européennes, internationales et multilatérales ainsi que les aides et dons accordés aux Etats, aux collectivités publiques et aux organisations non gouvernementales étrangers, au titre de la coopération internationale.

Ne relèvent pas non plus du présent projet les aides publiques octroyées aux entreprises privées, sociétés commerciales et autres organismes à but lucratif, monégasques ou étrangers, destinées à favoriser leur implantation ou leur développement sur le territoire national.

Sont enfin exclues du champ d'application du présent projet les allocations et prestations versées aux personnes physiques dans le cadre des systèmes de protection ou d'aide sociale, c'est-à-dire accordées pour des motifs d'ordre social, familial ou humanitaire : aide nationale au logement, bourses d'études, prêt à la famille, allocations familiales etc...

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La section I (articles 2 à 4) traite des obligations des bénéficiaires de subventions.

Dans ce cadre, l'article 2 constitue l'une des clés de voûte du projet de loi dans la mesure où il impose aux personnes ou aux organismes percevant des subventions d'adopter une conduite éthique à l'égard de la gestion des fonds publics destinés au financement de leurs activités. Réclamant un véritable engagement moral de leur part, le projet les contraint de respecter les principes de raisonnabilité, de responsabilité et de loyauté.

De fait, les dispositions de cet article 2 peuvent, a priori, passer pour non-normatives dès lors que proclamatrices de principes. Mais sont en réalité ainsi édictées des normes-étalon qui guideront très concrètement les autorités chargées du contrôle de l'Etat et qui, au-delà de cet aspect fonctionnel, visent à assurer la pénétration de directives que l'on pourrait, lato sensu, qualifier de principes de service public. Celles-ci s'imposent en effet au nom de l'éthique dès lors qu'il s'agit de l'utilisation de deniers provenant du Trésor.

L'article 2 s'attache donc à souligner que la réception de fonds publics n'est pas neutre. Les principes auxquels il est fait référence doivent être compris comme investissant les bénéficiaires de subventions d'origine publique d'un authentique devoir de « bonne gouvernance » induisant le devoir d'œuvrer avec un maximum de probité, de rigueur et d'efficacité.

Par ailleurs, si, dans la plupart des cas, la décision allouant une subvention se concrétise par un acte unilatéral de puissance publique pris sous la forme d'une décision individuelle, l'article 3 du projet introduit, pour la première fois dans la loi monégasque, une obligation de contractualiser certaines subventions publiques préalablement à leur octroi.

Considéré initialement comme l'instrument d'une gestion efficiente, le recours à la conclusion d'une convention destinée à définir les conditions de versement et de contrôle de l'utilisation des subventions accordées par l'Etat ne dispose à ce jour d'aucune base légale. Désormais, le système conventionnel devient obligatoire dès lors que le montant de la subvention excède un seuil fixé par la voie réglementaire.

Il est en effet de bonne légistique – et telle est la technique législative usuelle - de se garder de procéder à la fixation de montants de seuils financiers dans le corps même des lois, la souplesse requise face à une situation économique évolutive commandant de recourir à l'Ordonnance Souveraine.

La conclusion d'un contrat tend à rendre plus opérationnel le contrôle mené par la personne publique subventionnante tout en clarifiant les droits et obligations des bénéficiaires, dans leur propre intérêt comme dans celui du Trésor. A cette fin, le présent projet soumet les cocontractants à l'obligation de prévoir des stipulations déterminées. Est ainsi légalisé un standard minimal auquel les signataires ne peuvent déroger.

La convention doit d'abord définir les objectifs poursuivis par les bénéficiaires grâce au concours de l'Etat, les conditions d'utilisation et les modalités de versements de la subvention ainsi que le calendrier des paiements.

Retenant la règle budgétaire fondamentale de l'annualité, le projet prescrit que la convention doit expressément mentionner l'exercice au titre duquel la subvention est accordée et, lorsqu'il s'agit de subventionner une opération déterminée, la date de la manifestation, des faits ou des événements auxquels elle se rapporte.

Il prononce également l'interdiction du recours au procédé de la tacite reconduction. Celle-ci a paru opportune au Gouvernement parce que la tacite reconduction conduit souvent à affaiblir la portée et l'efficacité des contrôles, en raison de l'instauration d'une « routine » d'attribution de fonds publics.

Concrètement, une telle prohibition revient à rendre caduque la convention à l'arrivée du terme prévu. Dès lors, si l'Etat souhaite inscrire ses relations avec son cocontractant dans la durée en décidant, par exemple, de lui verser une nouvelle subvention, il lui appartiendra de le faire dans le cadre d'une nouvelle convention en respectant les dispositions de fond posées à l'article 3.

S'agissant du paiement des subventions, le présent projet a souhaité offrir à l'Etat plusieurs modalités de sorte que ce paiement puisse intervenir soit sous forme d'un versement unique, soit par versements échelonnés ou fractionnés suivant le calendrier contractuel.

La convention doit également indiquer les moyens mis en oeuvre par le bénéficiaire et le budget prévisionnel de l'opération subventionnée. Elle doit enfin préciser les modalités et délais de production des comptes, des comptes rendus et des rapports financiers ainsi que les sanctions possibles en cas de manquement contractuel.

Les signataires pourront ainsi, par exemple, stipuler que la convention sera résiliée de plein droit par une des parties dans un délai déterminé suivant mise en demeure notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception.

Au-delà de ce standard minimal, les signataires retrouvent leur liberté contractuelle et peuvent, dès lors, intégrer à leur contrat d'autres dispositions ou clauses.

A cet égard, pourra être exigée la consultation préalable de plusieurs fournisseurs ou prestataires préalablement à la conclusion par le bénéficiaire de contrats ou marchés déterminés. En pratique, l'Etat pourra imposer cette clause, comme condition sine qua non de la subvention s'il estime, en fonction de circonstances données, le procédé indispensable à une gestion des fonds qu'il a versés dans le respect des principes énoncés à l'article 2.

Le projet de loi entend, en outre, reconnaître à l'Etat le droit de recourir au système conventionnel pour les subventions d'un montant inférieur au seuil réglementaire précité. En effet, nonobstant le montant à allouer, l'Etat et le bénéficiaire pressenti de la subvention peuvent souhaiter profiter des avantages d'une contractualisation, notamment dans un souci de sécurité juridique. En pratique, l'initiative de conclure ce type de contrat pourra revenir à l'Etat mais les demandeurs de subventions pourront toujours proposer au financeur public de conclure une convention. En toute hypothèse, ce dernier restera, in fine, maître de la forme sous laquelle il entend prendre sa décision et, le cas échéant, renoncer à subventionner le pétitionnaire qui refuserait de contracter aux conditions requises par la puissance publique.

A l'instar de l'article premier en ce qu'il se réfère au nécessaire respect des règles budgétaires, l'article 3 contribue à l'insertion du projet dans le corps du droit monégasque des finances publiques. C'est ainsi qu'il s'achève en rappelant que les conventions sont signées dans le respect des principes et des règles applicables aux contrats engageant le Trésor. Ceux-ci résultent en particulier de l'Ordonnance du 19 mars 1906 qui prévoit la formalité de l'acte authentique ou celle de l'acte sous seing privé, signé par l'Administrateur des Domaines et visé par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Economie ainsi que par le Ministre d'Etat.

L'article 4 fixe les obligations à partir desquelles pourra s'exercer le contrôle systématique de l'utilisation des subventions par les personnes ou les organismes de droit privé qui en sont les allocataires.

Mentionnant expressément la finalité de ce contrôle – s'assurer de « l'adéquation des dépenses effectuées à l'objet de la subvention » - cet article met en oeuvre in concreto les normes fixées à l'article 2, ce qui démontre en quoi elles sont au cœur de l'effectivité du dispositif projeté.

A cette fin, il est imposé aux bénéficiaires d'adresser un rapport moral et un rapport financier dans le délai de six mois à compter soit de la clôture de l'exercice social au titre duquel la subvention leur a été allouée, soit de la fin de la manifestation ou de l'opération pour laquelle ils ont reçu le concours de l'Etat, y compris dans le cas où le renouvellement de la subvention ne serait pas demandé. Dans ce sillon, il est précisé que les bénéficiaires doivent pouvoir justifier, en permanence, de l'emploi des fonds reçus.

Ainsi, on le voit, les dispositions de l'article 4 tendent à asseoir le contrôle a posteriori, mais aussi la vérification en temps réel, des autorités compétentes. Le fait que, parmi celles-ci, soit visée l'autorité administrative gestionnaire du crédit budgétaire sur lequel est imputée la subvention n'attente en rien à la place du Contrôle Général des Dépenses dans le dispositif légal et qui sera immédiatement explicitée ci-après. Il s'agit simplement de permettre au Département ou au service financeur d'être valablement informé de l'affectation et de l'utilisation de deniers publics dont il a charge de gestion, quitte à ce qu'il actionne le Contrôle Général des Dépenses s'il acquiert la conviction d'une utilisation douteuse ou abusive d'une subvention.

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La section II (articles 5 à 9) est consacrée à l'exercice du contrôle de l'Etat proprement dit.

L'article 5 confirme le rôle éminent donné au Contrôle Général des Dépenses pour l'exercice de la mission administrative du suivi de l'utilisation des subventions.

Il s'agit là effectivement d'une confirmation dès lors que cette compétence se fonde sur l'Ordonnance n°1972 du 24 mars 1959 instituant un service du Contrôle Général des Dépenses, laquelle précise que sa prérogative s'exerce sur les fondations, associations, sociétés ou entreprises de toute nature qui bénéficient soit de subventions, soit de tout autre avantage financier de l'Etat. La loi n° 885 du 29 mai 1970 avait, pour sa part, en ses articles premier et 2, donné une assise législative à cette compétence.

Dans le sillage de ces dispositions du droit positif, le deuxième alinéa confirme, en des termes plus larges, le pouvoir d'investigation reconnu au Contrôleur Général des Dépenses aux fins de procéder à des vérifications ponctuelles, sur pièces et sur place, permettant l'examen attentif des documents comptables ou de tout autre justificatif relatif à l'utilisation de la subvention.

Est également prévue, in fine, la remontée, du Contrôleur Général des Dépenses au Ministre d'Etat, des informations collectées lors des contrôles et des suites données.

L'article 6 reproduit le contenu de l'article premier de la loi n°885 du 29 mai 1970, lequel a posé le principe de la formulation d'un avis motivé du Contrôleur Général des Dépenses avant tout versement. Cette formalité préalable est, bien entendu, prescrite dans tous les cas, y compris lorsqu'une convention doit être conclue en vertu de l'article 3. Pour le reste, il est fait renvoi à l'article suivant de l'énoncé des examens à l'issue desquels cet avis doit être rendu.

L'article 7 se compose d'une série de dispositions novatrices en ce sens qu'il détermine avec précision l'étendue du contrôle de l'Etat en distinguant selon qu'il s'agit d'une première demande de subvention ou d'un renouvellement et selon le montant de la subvention demandée.

En effet, alors qu'une première demande implique un contrôle a priori, soit avant que la subvention n'ait été versée, un renouvellement suppose au contraire un contrôle a posteriori, c'est-à-dire une fois les fonds publics utilisés.

Par ailleurs, les subventions dont le montant dépasse le seuil fixé par voie réglementaire commandent de mener des investigations plus minutieuses que pour les subventions de faible ampleur.

Pour une première demande de subvention et quel que soit le montant, l'Etat se livre à une vérification de la nature et de l'identité du demandeur. Lorsqu'en outre cette demande initiale n'excède pas le seuil réglementaire, le contrôle se limite à l'examen du budget prévisionnel pour l'année à venir et du compte d'exploitation de l'exercice écoulé, la structure pouvant toutefois être dispensée de fournir le second document compte tenu de la jeunesse de sa création. En revanche, les demandes dépassant le seuil réglementaire font l'objet d'un examen plus approfondi puisque l'autorité de contrôle exige la fourniture d'une note explicative des objectifs et programmes, un organigramme, des états de gestion, savoir des tableaux de bord périodiques, et un compte rendu d'exploitation.

La demande de renouvellement dispense logiquement le bénéficiaire de reproduire les renseignements relatifs à son identité. Elle impose néanmoins, et ce quel que soit le montant sollicité, la production de comptes rendus moral et financier attestant de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention.

L'article 8 confirme quant à lui, en lui donnant une base législative, la compétence spéciale conférée à la Commission Supérieure des Comptes par l'article premier de l'Ordonnance Souveraine n° 3.980 du 29 février 1968, tel que modifié par l'Ordonnance Souveraine n° 15.594 du 12 décembre 2002, selon lequel elle peut exercer, à la demande du Prince, un contrôle de la subvention versée par l'Etat aux organismes qui en bénéficient.

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La section III (articles 9 à 12) est consacrée aux dispositions diverses.

L'article 9 rappelle que le droit reconnu aux personnes physiques et organismes privés de recevoir des subventions est un droit encadré par le principe de l'annualité budgétaire et soumis à condition, en l'occurrence un usage conforme à l'objet pour lequel elles ont été accordées. Le projet de loi tire donc la quintessence de ces normes en proclamant le principe qui en résulte selon lequel nul n'a de droit acquis à un renouvellement de subvention.

En d'autres termes, que les subventions aient été versées pour une opération déterminée ou qu'elles s'inscrivent dans une relation plus durable ou ancienne, l'Etat peut toujours refuser d'en reconduire, en tout ou en partie, le versement lorsque la personne ou l'organisme n'offrent plus toutes les garanties exigées par la loi.

L'article 10 confère au Ministre d'Etat une compétence pour assurer l'effectivité des contrôles mis en place par le projet. Ainsi, un comportement d'insubordination ou de négligence à l'égard des autorités légalement chargées de veiller au suivi de l'utilisation des subventions – Contrôle Général des Dépenses ou Commission Supérieure des Comptes – pourra entraîner le retrait de la subvention ou la répétition des sommes allouées, après exercice des droits de la défense. Si le bénéficiaire refuse de déférer à l'injonction ministérielle, l'administration pourra bien entendu poursuivre le recouvrement contentieux par les voies de droit appropriées.

Il doit être souligné que les prérogatives exercées en vertu de l'article 10 trouvent leur fait générateur direct dans le comportement fautif du bénéficiaire lequel consiste à méconnaître, volontairement ou non, diverses dispositions figurant à la précédente section. Les mesures ainsi susceptibles d'être édictées par le Ministre d'Etat sont, par conséquent, sans lien avec la décision de ne plus accorder une subvention que peut prendre l'autorité gouvernementale pour des motifs qu'elle apprécie en opportunité, sans qu'il soit forcément reproché à l'allocataire d'avoir cherché à s'affranchir des contrôles institués par la loi.

L'article 11 règle le sort de la part des subventions qui n'aurait pas été utilisée. Sur avis du Contrôleur Général des Dépenses, le Ministre d'Etat peut, là encore hors toute faute du bénéficiaire, en prescrire la restitution, en tout ou en partie. Il n'y a là bien entendu qu'une faculté dès lors que pour des raisons diverses, il peut s'avérer préférable de laisser l'excédent dans les caisses de l'allocataire, quitte par exemple à minorer d'autant la subvention suivante.

L'article 12 abroge la loi n° 885 du 29 mai 1970 ainsi que, selon l'usage, les autres dispositions susceptibles d'être contraires à celles projetées.

Tel est l'objet du présent projet de loi.