Projet de loi n° 728 concernant les associations et les fédérations d'associations

La loi n° 1.072 du 27 juin 1984 concernant les associations, dont les modalités d'application ont été fixées par l'arrêté ministériel n° 84-582 du 25 septembre 1984, régit les associations et les fédérations d'associations dans la Principauté.

Avec plus de 450 associations et près de 60 fédérations animées par de nombreux bénévoles, le tissu associatif monégasque constitue une composante importante de la vie économique, sociale, culturelle et sportive du pays.

Depuis 1984, le développement des activités des groupements sportifs et des fédérations, la participation accrue des associations à des missions d'intérêt général comme leur aspiration grandissante à devenir de véritables organes de consultation des pouvoirs publics agissant au service de grandes causes, constituent autant de nouvelles données à prendre en considération.

En outre, la transformation de l'environnement général, au niveau européen appelle une évolution du dispositif législatif actuellement en vigueur, qui ne permet plus de faire face aux attentes des particuliers ni aux nouvelles exigences qui s'imposent à l'État.

Il est ainsi apparu nécessaire, dans le respect de principes permettant d'assurer l'équilibre entre l'épanouissement de l'initiative privée et la régulation étatique des activités sociales, de donner un nouvel élan à la mise en œuvre du principe constitutionnel de la liberté d'association.

Le présent projet de loi s'efforce de prendre en compte l'ensemble de ces exigences et introduit plusieurs novations importantes.

Actuellement, aux côtés de l'association formée librement, par déclaration, entre monégasques, la création d'une association formée entre monégasques et étrangers ou entre étrangers est subordonnée à l'obtention d'une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel.

Il résulte de ces deux régimes une disparité entre nationaux et étrangers. De plus, les nationaux monégasques qui bénéficient de la liberté d'association lorsqu'ils se regroupent entre eux, ne se voient pas reconnaître la même liberté lorsqu'ils s'associent à des étrangers.

Ces dispositions apparaissent peu compatibles avec les principes actuellement mis en œuvre au sein d'autres États, notamment européens, conformément aux dispositions du Pacte relatif aux droits civils et politiques et aux principes promus dans le cadre du Conseil de l'Europe.

C'est pourquoi, le présent projet de loi a pour principe directeur la liberté d'association, qu'il tend à étendre aux Monégasques quand ils s'associent à des étrangers et aux étrangers quand ils s'associent dans la Principauté.

Respectueux des libertés individuelles, il prescrit à l'Administration des délais de réponse et l'oblige à motiver ses décisions de refus.

En outre, le texte projeté tend à pallier les carences de la loi n° 1.072 dans la mesure où il permet aux pouvoirs publics de réguler certaines activités méritant une attention particulière, lorsque l'association assure une mission d'intérêt général ou, dans un but de protection, lorsqu'elle s'adresse à des mineurs.

Il définit également le rôle des fédérations en ce qui concerne notamment la représentation des membres affiliés, tant sur le territoire monégasque qu'auprès d'instances extérieures.

À la lumière de ces éléments il est envisagé de modifier substantiellement la loi relative aux associations afin de libéraliser les conditions de constitution des associations tout en instaurant un agrément administratif générateur de droits et obligations.

L'agrément constituera une garantie pour les pouvoirs publics, en ce qui concerne notamment les associations dispensant un enseignement à des mineurs ou assurant une mission d'intérêt général comme pour les fédérations tenues d'assurer une représentation.

Il conférera en contrepartie aux bénéficiaires, éventuels attributaires de subventions publiques, la faculté de faire valoir leur agrément auprès notamment d'organismes agréés étrangers et attestera, vis-à-vis des tiers, que l'association répond à certains critères préalablement définis.

La préoccupation a toutefois été à ce niveau de ne pas étouffer l'initiative privée, à la base du contrat d'association, qui se développe au sein de petites structures et dont les actions, dignes d'intérêt, méritent aide et soutien.

Tel est l'esprit qui préside à la modification des normes en vigueur.

Sous le bénéfice de ces observations générales, les dispositions projetées appellent les remarques particulières suivantes.

ARTICLE PREMIER.- L'association demeure définie, dans les termes du texte en vigueur, comme la convention par laquelle plusieurs personnes décident de grouper de façon permanente leurs activités dans un but autre que de partager des bénéfices.

ARTICLE 2.- L'article 2 pose les stipulations minimales que doivent obligatoirement contenir les statuts. La mention des droits et obligations des sociétaires est désormais requise. À la lumière de l'expérience, il est en effet apparu nécessaire de faire figurer cette indication, touchant notamment au bénéfice du droit de vote pour les

différentes catégories de membres, parmi les mentions obligatoires des statuts qm demeurent, pour le reste, inchangées.

Cette permanence se justifie par l'importance qui s'attache à ce que figurent dans le texte statutaire des dispositions qui, tout en permettant l'organisation pratique et rationnelle de la personne morale, garantissent aussi son fonctionnement démocratique.

ARTICLE 3.- Sont fixées, au sein de cet article, les conditions auxquelles doivent obéir les statuts. Seule la majorité des administrateurs est tenue de résider dans la Principauté. Cet assouplissement de l'obligation de résidence a pour objet de permettre à des personnalités extérieures de présider des associations monégasques.

ARTICLE 4.- L'article 4 fixe les dérogations possibles aux dispositions de l'article précédent. Les dérogations prévues par le texte en vigueur sont maintenues. Toutefois, celles mentionnées aux chiffres 1° et 2° peuvent être mises en œuvre isolément. Il peut en effet être souhaité par les pétitionnaires que, compte tenu du caractère international de la personne morale, les administrateurs puissent être domiciliés hors de la Principauté, ces derniers étant cependant désignés par l'assemblée générale.

Les cas de dérogations sont limités. Leur trait commun consiste en la nature de l'activité qui sert l'intérêt général.

L'octroi de la dérogation donne lieu à la saisine du Conseil d'État. Le récépissé de déclaration sera alors libellé différemment selon que le Conseil d'État a été consulté.

La mise en œuvre du nouveau dispositif législatif induit la consultation du Conseil d'État pour les dérogations introduites dans les statuts d'associations constituées entre Monégasques, alors qu'actuellement l'association déclarée peut comporter dans ses statuts les dérogations prévues aux chiffres 1° et 3° de l'article 4 sans que cette introduction n'ait été soumise, au préalable, à l'avis du Conseil d'État. Or, cette nouvelle disposition se justifie pleinement dans la mesure où il s'agit d'une

dérogation au pouvoir suprême de l'assemblée générale, garantissant le fonctionnement démocratique de la personne morale.

ARTICLE 5.- Unifiant les régimes, différenciés sur la base de la nationalité des pétitionnaires et des membres de la personne morale, de la déclaration et de l'autorisation administrative de la loi n° 1.072 du 27 juin 1984, l'article 5 du texte proposé pose, quelle que soit la nationalité des associés, le principe selon lequel les associations de personnes pourront se former librement par déclaration auprès du Ministre d'État.

L'obligation de déclaration apparaît, dès lors, comme un moyen d'information de l'autorité publique lui permettant de connaître l'existence du groupement et de s'assurer du respect des règles constitutionnelles et législatives. Elle ne saurait constituer une limitation à la liberté d'association.

ARTICLE 6.- L'article 6 introduit une novation en ce qu'il prohibe toute association qui développerait une activité à caractère sectaire. Répondant à une préoccupation actuelle, cette référence apparaît aujourd'hui nécessaire dans la Principauté comme dans d'autres États où se multiplient les tentatives d'appréhension juridique du phénomène. La définition retenue procède de considérants de décisions juridictionnelles.

Il apparaît en effet indispensable de faire obstacle à l'organisation et au développement d'activités sectaires sous la forme d'associations déclarées. Le risque de dérive est en l'occurrence important dans la mesure où le statut associatif présente l'avantage de comporter des obligations minimales, accrues selon le nouveau dispositif · législatif, tout en offrant une large capacité juridique.

La définition retenue, simple dans sa formulation, paraît présenter la souplesse indispensable à l'appréhension d'un phénomène protéiforme.

ARTICLE 7.- La liberté de constitution de l'association ne peut s'accommoder que d'un formalisme minimum. La déclaration donne lieu à la délivrance d'un récépissé. Au-delà, ce même article introduit des garanties particulières dans la

mesure où est fixé un délai de réponse pour l'Administration. Seules des hypothèses strictement définies ouvrent la possibilité d'en prolonger la durée.

D'un point de vue matériel, ce récépissé comporterait un numéro qui pourrait également être porté sur les originaux des statuts auxquels il se rapporte. Les numéros de récépissés seraient quant à eux consignés sur un registre.

Les modalités auxquelles sont soumises la déclaration et la délivrance du récépissé sont fixées par arrêté ministériel.

ARTICLE 8.- Par dérogation aux dispositions fixant le délai imparti pour la délivrance du récépissé, l'article 8 prévoit que ce délai peut être prorogé en cas de consultation du Conseil d'État.

ARTICLE 9.- Les conditions d'acquisition de la personnalité juridique demeurent inchangées. Elles résultent de la formalité de publicité. La publication au Journal de Monaco incombe aux administrateurs.

ARTICLE 10.- La capacité civile de la personne morale est subordonnée aux mêmes conditions que celles actuellement prévues. En outre, cet article prévoit la nullité d'actes.

ARTICLE 11.- Une association dûment déclarée n'est tenue, au cours de son existence, qu'à des contraintes limitées. L'article 11 prévoit en effet l'obligation de déclarer tout changement d'adresse du siège social, toute modification intervenue dans l'administration de l'association, toute acquisition ou aliénation de locaux et immeubles ainsi que toute décision comportant dissolution volontaire de la personne morale. La modification des statuts doit également faire l'objet d'une déclaration. Les modalités des déclarations visées ci-dessus sont fixées par arrêté ministériel. Elles sont destinées à assurer l'information de l'autorité administrative de la conformité aux statuts.

ARTICLE 12.- En complément de la publication au Journal de Monaco du récépissé de déclaration, les administrateurs sont également tenus de faire paraître,

comme dans le texte en vigueur, un avis mentionnant les décisions importantes affectant la vie de la personne morale. Cette mesure de publicité est destinée à informer les tiers.

ARTICLE 13.- L'obligation de tenue d'un registre susceptible d'être présenté à toute réquisition des autorités administratives ou judiciaires constitue un moyen de contrôle pour l'autorité administrative.

ARTICLE 14.- Compte tenu des expériences passées, il est apparu nécessaire que toute personne intéressée puisse obtenir communication des statuts de l'association. Celle-ci est prévue au siège de la personne morale.

ARTICLE 15.- L'agrément est délivré par arrêté ministériel. Il constitue la première décision formelle de la puissance publique à l'égard de la personne morale.

Une association déclarée mais non agréée peut néanmoins développer ses activités, y compris au bénéfice des jeunes. L'agrément constitue une garantie accordée par les pouvoirs publics à des associations remplissant des critères et faisant l'objet de contrôles réguliers.

L'agrément est accordé pour une période de trois ans, renouvelable dans les mêmes conditions que l'agrément initial.

ARTICLE 16.- Les droits conférés par l'agrément à l'association bénéficiaire sont définis. Il s'agit ainsi de la faculté de bénéficier de concours publics notamment constitués par l'allocation de subventions, la mise à disposition de locaux ou d'installations techniques. L'association agréée peut également se prévaloir de son agrément lors de sa participation à toute manifestation organisée à l'étranger et entrant dans le cadre de son objet. Celui-ci lui permet en outre d'agir en justice pour la défense d'intérêts communs entrant dans le cadre de son activité sans avoir à justifier d'un préjudice direct et personnel.

ARTICLE 17.- L'article 17 définit les conditions auxquelles doit répondre la personne morale déclarée pour être agréée.

Celle-ci doit justifier d'un fonctionnement conforme à ses statuts, d'activités effectives comme de garanties suffisantes d'organisation. Elle doit, en effet, disposer d'une pérennité nécessaire à l'appréciation de son fonctionnement, de ses activités et de son organisation. Les garanties d'organisation requises sont définies par arrêté ministériel.

Les modalités d'agrément sont précisées par arrêté ministériel.

ARTICLE 18.- L'agrément peut être sollicité après trois années de fonctionnement. Cette période, qualifiée de probatoire, peut toutefois être réduite lorsque le développement des activités de l'association revêt un intérêt général, concourt à une mission de service public ou prévoit une participation à des manifestations internationales. Il est, en effet, important d'envisager la possibilité d'agréer immédiatement une association répondant à ces critères, telle une association de notoriété internationale qui transfèrerait son siège à Monaco.

ARTICLE 19.- Compte tenu de l'importance attachée à l'agrément, les groupements qui le sollicitent sont tenus à des obligations renforcées.

ARTICLE 20.- Le délai d'instruction de la demande d'agrément est fixé de manière impérative.

ARTICLE 21.- Annuellement, l'association agréée est tenue de rendre compte de ses activités par la production d'un rapport. Cette exigence permet à l'autorité compétente de suivre le développement des activités de l'association et de contrôler le respect des statuts.

Elle est également tenue de déclarer, dans le mois, toute modification aux dispositions fondamentales ayant déterminé l'agrément; cette déclaration permet d'assurer un contrôle du maintien des conditions ayant déterminé l'agrément.

ARTICLE 22.- L'agrément délivré peut être retiré par l'autorité publique qui l'a accordé lorsque son bénéficiaire cesse de remplir les conditions requises.

Préalablement, néanmoins, la personne morale doit avoir été mise en position de s'expliquer sur ce qui lui est reproché.

Le retrait d'agrément n'entraîne pas la dissolution de l'association qui se retrouve dans sa situation initiale et subsiste sous cette forme, celle d'un groupement déclaré.

ARTICLE 23.- L'article 23 détermine les conditions de dissolution volontaire de l'association.

ARTICLE 24.- L'article 24, reprenant les termes du texte en vigueur, concerne la dissolution judiciaire de la personne morale dans les hypothèses déterminées.

ARTICLE 25.- Aux côtés des cas de dissolution volontaire et judiciaire, l'association qui méconnaît les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 7 peut faire l'objet d'une dissolution administrative. Cette dernière intervient par décision du Ministre d'État, susceptible de recours pour excès de pouvoir. Il est à cet égard apparu nécessaire de prévoir la possibilité d'empêcher l'association de fonctionner. La dissolution par le Ministre d'État, conforme au parallélisme des formes, se justifie en l'espèce par l'urgence qu'il pourrait y avoir à faire cesser la situation.

ARTICLE 26.- L'article 26 du projet de loi régit les fédérations d'associations auxquelles est consacré l'ensemble du titre II du texte. Désormais définie, la fédération d'associations est constituée sous forme associative regroupant, dans les conditions fixées par ses statuts, des associations déclarées en Principauté ou régulièrement constituées à l'étranger, et, le cas échéant, des personnes physiques. Il est en effet apparu important que des personnes physiques, à raison notamment de leur qualité, puissent être associées en tant que parties constitutives d'une fédération.

La fédération déclarée ne pourra cependant regrouper que des associations ou des personnes développant la même activité ou des activités similaires ou connexes.

ARTICLE 27.- La fédération est régie par les dispositions applicables aux associations. Une déclaration particulière lui incombe toutefois, en complément de celles prévues par l'article 11 de la loi, en ce qui concerne la dénomination des nouvelles associations adhérentes qui la composent. Cet élément d'information apparaît, en effet, essentiel, en vue d'apprécier la représentativité de la personne morale.

ARTICLE 28.- L'agrément de la fédération intervient dans les mêmes conditions que celui de l'association.

Néanmoins, en contrepartie de la position prééminente qui serait reconnue à la fédération et de l'obligation d'affiliation à celle-ci des associations souhaitant être agréées, le texte met à la charge de la fédération l'obligation d'accepter l'ensemble des associations entrant dans son domaine d'activité et de leur assurer, en son sein, une représentation suffisante. Tout refus d'affiliation devrait être motivé.

Les modalités d'affiliation sont précisées par arrêté ministériel.

ARTICLE 29.- Afin d'éviter la multiplication de fédérations, le texte législatif prévoit qu'il ne peut être agréé qu'une seule fédération d'associations par domaine d'activité.

ARTICLES 30, 31 et 32.- L'agrément confère à la fédération un ensemble de droits et obligations particuliers dont ne bénéficie pas la fédération non agréée.

ARTICLES 33, 34, 35 et 36.- Ces articles du chapitre de la loi consacré aux pénalités reprennent pour l'essentiel les dispositions antérieures. Toutefois, des pénalités plus lourdes sont prévues pour les associations soumises à autorisation gouvernementale.

ARTICLE 37.- Au titre des dispositions diverses, figure l'obligation de motiver toutes les décisions négatives de l'Administration prises en application de la présente loi et notamment les décisions de retrait d'agrément.

ARTICLE 38.- L'article 38 fixe les conditions dans lesquelles une association de droit étranger peut exercer une activité à Monaco. Le recours obligatoire à une autorisation administrative exceptionnelle est maintenu. Toutefois, celle-ci est désormais délivrée par le Ministre d'État pour une durée d'une année renouvelable.

ARTICLES 39, 40 et 41.- Ces articles prévoient des dispositions transitoires permettant l'adaptation aux nouvelles dispositions législatives, le texte antérieur étant abrogé.