Moneyval : une synthèse de 16 mois de réformes pour en mesurer l'étendue (panorama législatif et réglementaire de décembre 2022 à avril 2024)

Le 23 janvier 2023, le Comité Moneyval, Comité d'experts sur l'évaluation des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB/FT) du Conseil de l'Europe, publiait son rapport concernant les mesures à mettre en œuvre, en la matière, par la Principauté de Monaco.

En 16 mois, le Gouvernement Princier et le Conseil National auront adapté la législation et la réglementation de manière considérable pour répondre aux recommandations et observations formulées par le Comité. En résumé, 4 lois Moneyval ont été publiées, comprenant 481 articles ayant entrainé la modification de 11 lois, d'1 Ordonnance Souveraine et de 3 Codes et ayant appelé la prise de nombreux textes d'application. Préalablement à la publication du rapport, 5 lois avaient été adoptées en décembre 2022, comprenant au total 73 articles ayant entrainé la modification de 2 lois et de 2 Codes.

L'ampleur de ce vaste mouvement d'évolution législative et réglementaire peut être synthétisée sous forme de tableau :

Le présent panorama propose de présenter l'apport des 5 lois adoptées en décembre 2022 en amont de la publication du rapport du Comité Moneyval et de chacune des quatre lois « Moneyval » dans le cadre du vaste mouvement normatif intervenu à ce jour à l'effet de renforcer l'adéquation du dispositif monégasque de lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive aux recommandations du GAFI.

• 16 décembre 2022 : Publication de cinq lois en vue de répondre à certaines des recommandations du rapport Moneyval préalablement à sa publication :

En prévision de la publication prochaine du rapport Moneyval, cinq lois ont été adoptées par le Conseil National principalement dans le but de mettre en cohérence le dispositif procédural pénal aux exigences internationales. A ainsi été créée l'enquête préliminaire. L'instruction, la saisie et la confiscation, ainsi que l'entraide pénale internationale ont été réformées et complétées. Ces lois sont entrées en vigueur entre le 17 décembre 2022 et le 1er mars et le 1er mai 2023. L'une de ces lois a donné lieu à l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 10.245 du 7 décembre 2023 portant application du chapitre II de la loi n° 1.535 du 9 décembre 2022 relative à la saisie et à la confiscation des instruments et des produits du crime qui a emporté la création du service de gestion des avoirs saisis ou confisqués (12 articles).

• 14 juillet 2023 : Publication de la première loi « Moneyval »

À peine trois mois après la publication du rapport Moneyval, le 12 avril 2023, le Gouvernement Princier a déposé le premier projet de loi portant adaptation de dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive. Le projet de loi est adopté dès le 29 juin 2023 par le Conseil National et la loi n° 1.549 du 6 juillet 2023 portant adaptation de dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive (Partie I), communément appelée « Moneyval Partie I », est publiée au Journal de Monaco du 14 juillet 2023.

Les 127 articles de cette nouvelle loi modifient en profondeur la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption, ainsi que plusieurs dispositions d'autres lois qui régissent l'exercice de certaines activités économiques et professionnelles.

Son apport le plus marquant est la transformation du Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers (SICCFIN) en une autorité administrative indépendante dénommée Autorité monégasque de sécurité financière qui, en sa qualité d'autorité compétente en matière de supervision et de contrôle des obligations qui découlent de la loi, peut être amenée à prononcer des sanctions administratives à l'encontre des assujettis qui auraient manqué à leurs obligations, et ce, en lieu et place du Ministre d'État.

La loi n° 1.549 du 6 juillet 2023 est entrée en vigueur le 30 septembre 2023. À ce jour, 4 Ordonnances Souveraines d'application de cette loi ont été publiées :

• l'Ordonnance Souveraine n° 10.076 du 31 juillet 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 et faisant entrer en vigueur à compter du 11 août 2023 les articles 46-1 et 46-5 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 (4 articles) ;

• l'Ordonnance Souveraine n° 10.077 du 31 juillet 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n°8.664 du 26 mai 2021 relative aux procédures de gel des fonds et des ressources économiques en application de sanctions économiques internationales (10 articles) ;

• l'Ordonnance Souveraine n° 10.124 du 21 septembre 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 (56 articles) ;

• l'Ordonnance Souveraine n° 10.513 du 17 avril 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive et la corruption, modifiée (article unique).

• 11 août 2023 : Publication de la deuxième loi « Moneyval »

Le 24 mai 2023, le deuxième projet de loi est déposé sur le bureau du Conseil National. Celui-ci est adopté le 31 juillet 2023 et la loi n° 1.550 du 10 août 2023 portant adaptation de dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive (partie II), dite « Moneyval Partie II », est publiée au Journal de Monaco du 11 août 2023.

Les 127 dispositions de cette nouvelle loi modifient 4 lois (outre la loi n° 1.362, modifiée au titre de dispositions diverses) :

• la loi n° 721 du 27 décembre 1961 abrogeant et remplaçant la loi n° 598 du 2 juin 1955 instituant un répertoire du commerce et de l'industrie ;

• la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles ;

• la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 sur les associations et les fédérations d'associations ;

• la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations.

Son apport le plus marquant concerne le renforcement des mesures permettant d'assurer une meilleure transparence des données concernant les personnes morales, notamment avec la mise en place d'un cadre juridique adapté aux nouvelles mesures qui pourront désormais être prises pour maintenir à jour l'ensemble des « informations élémentaires » obtenues, conservées et tenues à la disposition des autorités compétentes et transmises aux fins d'inscription au sein des registres tenus par la Direction du Développement Économique et par le Département de l'Intérieur.

À ce jour, 5 Ordonnances Souveraines d'application et 5 arrêtés ministériels ont été publiés, précisant les dates d'entrées en vigueur de cette loi :

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.114 du 14 septembre 2023 portant application de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations, entrée en vigueur le 30 septembre 2023 et prévoyant une entrée en vigueur à la même date pour le Chapitre IV de la loi n° 1.550 du 10 août 2023 (13 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.115 du 14 septembre 2023 portant application de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations, entrée en vigueur le 30 septembre 2023 et prévoyant une entrée en vigueur à la même date pour le chapitre III de la loi n° 1.550 du 10 août 2023 (31 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.116 du 21 septembre 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.853 du 22 juin 1962 portant application de la loi n° 721 du 27 décembre 1961 instituant un répertoire du commerce et de l'industrie, entrée en vigueur le 25 septembre 2023 et prévoyant une entrée en vigueur à la même date pour le chapitre I de la loi n° 1.550 du 10 août 2023 (21 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.117 du 21 septembre 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 3.573 du 11 mai 1966 portant application de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles, entrée en vigueur le 25 septembre 2023 et prévoyant une entrée en vigueur à la même date pour le chapitre II de la loi n° 1.550 du 10 août 2023 (20 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.282 du 20 décembre 2023 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption, modifiée (article unique) ;

• L'arrêté ministériel n° 2023-413 du 7 juillet 2023 portant modification de l'arrêté ministériel n° 2021-703 du 8 novembre 2021 relatif à la liste des États ou territoires dont les dispositifs de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption présentent des carences stratégiques, visée à l'article 14-1 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, modifiée (2 articles) ;

• L'arrêté ministériel n° 2023-541 du 14 septembre 2023 modifiant l'arrêté ministériel n° 2009-40 du 22 janvier 2009 portant application de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations, modifié (6 articles);

• L'arrêté ministériel n° 2023-542 du 21 septembre 2023 abrogeant l'article 10 de l'arrêté ministériel n° 2012-182 du 5 avril 2012 portant application de la loi n° 1.385 du 15 décembre 2011 portant diverses mesures en matière de mise à jour de la législation sur les sociétés anonymes, les sociétés civiles, les trusts et les fondations (3 articles) ;

• L'arrêté ministériel n° 2023-680 du 22 novembre 2023 portant modification de l'arrêté ministériel n° 2021-703 du 8 novembre 2021, modifié, relatif à la liste des États ou territoires dont les dispositifs de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption présentent des carences stratégiques, visée à l'article 14-1 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 (2 articles) ;

• L'arrêté ministériel n° 2024-217 du 15 avril 2024 portant modification de l'arrêté ministériel n° 2021-703 du 8 novembre 2021, modifié, relatif à la liste des États ou territoires dont les dispositifs de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption présentent des carences stratégiques, visée à l'article 14-1 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 (2 articles) ;

• 15 décembre 2023 : Publication de la troisième loi « Moneyval »

Le 31 juillet 2023, le troisième projet est déposé sur le bureau du Conseil National. Celui-ci est adopté le 28 novembre 2023 et la loi n° 1.553 du 7 décembre 2023 portant adaptation de dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive (Partie III), dite « Moneyval Partie III », est publiée au Journal de Monaco du 15 décembre 2023.

Les 87 dispositions de cette nouvelle loi modifient le Code de procédure pénale et le Code pénal, ainsi que la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 relative à l'extradition, la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé ou encore la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires.

Son apport le plus marquant est le renforcement de l'efficacité de la procédure pénale et du caractère dissuasif du dispositif pénal, notamment en réduisant les délais de procédure, en étendant les compétences des tribunaux monégasques, ou encore en modifiant le régime des saisies et le système d'extradition.

La loi n° 1.553 du 7 décembre 2023 est entièrement entrée en vigueur le 1er janvier 2024. À ce jour, aucun texte d'application n'a été publié.

• 1er mars 2024 : Publication de la quatrième et dernière loi « Moneyval »

Le 17 novembre 2023, le dernier projet de loi est déposé sur le bureau du Conseil National. Celui-ci est adopté le 22 février 2024 et la loi n° 1.559 du 29 février 2024 portant adaptation de dispositions législatives en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive (Partie IV), dite « Moneyval Partie IV » et publiée au Journal de Monaco du 1er mars 2024, vient clôturer l'adaptation des dispositions législatives en réponse aux recommandations du Comité Moneyval.

Les 140 dispositions de cette nouvelle loi mettent en cohérence la législation sur les trusts - en opérant de nombreuses modifications dans la loi n° 214 du 27 février 1936 sur les trusts -, adaptent diverses dispositions pénales et complètent les lois déjà modifiées par la loi n° 1.549 du 6 juillet 2023 et la loi n° 1.550 du 10 août 2023 :

• la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive et la corruption ;

• la loi n° 721 du 27 décembre 1961 abrogeant et remplaçant la loi n° 598 du 2 juin 1955 instituant un répertoire du commerce et de l'industrie ;

• la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles ;

• la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations ;

• la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations ;

• et la loi n° 1.222 du 28 décembre 1999 relative à l'extradition.

La loi n° 1.559 du 29 février 2024 est entrée en vigueur le 31 mars 2024. À ce jour, 5 Ordonnances Souveraines d'application et 2 arrêtés ministériels ont été publiés :

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.430 du 29 février 2024 du 29 février 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 8.635 du 29 avril 2021 portant application de la loi n° 214 du 27 février 1936 portant révision de la loi n° 207 du 12 juillet 1935 sur les trusts (13 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.450 du 15 mars 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 3.573 du 11 mai 1966 portant application de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles (9 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.451 du 15 mars 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 2.853 du 22 juin 1962 portant application de la loi n° 721 du 27 décembre 1961 instituant un répertoire du commerce et de l'industrie (6 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.455 du 15 mars 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 10.114 du 14 septembre 2023 portant application de la loi n° 56 du 29 janvier 1922 sur les fondations (7 articles) ;

• L'Ordonnance Souveraine n° 10.456 du 15 mars 2024 portant modification de l'Ordonnance Souveraine n° 10.115 du 14 septembre 2023 portant application de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations (19 articles) ;

• L'arrêté ministériel n° 2024-120 du 29 février 2024 portant modification de l'arrêté ministériel n° 2012-182 du 5 avril 2012 portant application de la loi n° 1.385 du 15 décembre 2011 portant diverses mesures en matière de mise à jour de la législation sur les sociétés anonymes, les sociétés civiles, les trusts et les fondations, modifié (2 articles) ;

• L'arrêté ministériel n° 2024-147 du 15 mars 2024 abrogeant l'arrêté ministériel n° 2009-40 du 22 janvier 2009 portant application de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations, modifiée (2 articles).

L'importance de la réponse que les institutions monégasques ont voulu apporter aux recommandations et observations du comité Moneyval peut ainsi se mesurer en « volume » : à ce jour, à l'adoption de 9 lois ayant donné lieu à la création, la modification ou l'abrogation de 748 dispositions, auxquelles viennent s'ajouter la prise de 22 textes réglementaires, ayant donné lieu à la création, la modification ou l'abrogation de 254 dispositions.

Le Groupe d'Action Financière (GAFI) devrait prochainement se réunir pour évaluer l'efficacité des mesures adoptées et mises en œuvre par la Principauté de Monaco au regard des 40 recommandations du GAFI qui constituent les normes internationales de référence en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.