Tribunal Suprême, 1 décembre 2025, v A épouse B c/ État de Monaco

LE TRIBUNAL SUPRÊME

Siégeant et délibérant en Assemblée plénière

Vu la requête présentée par v A épouse B, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 22 novembre 2024 sous le numéro TS 2025-05, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 25 septembre 2024 par laquelle le Ministre d'État a rejeté la demande d'abrogation de la décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prise à son encontre le 4 mars 2010 et à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;

CE FAIRE :

Attendu que v A épouse B, a fait l'objet, le 4 mars 2010, quelques jours après son audition par les services de police, d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco, prise par le Ministre d'État, aux motifs qu'elle avait commis des faits « de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée » ; qu'elle avait en effet reconnu les faits qui faisaient l'objet d'une plainte déposée pour « faux et usages de faux en écritures de commerce ou de banque » ; qu'il lui était notamment reproché d'avoir imité la signature de Madame C, plaignante, dans le cadre de la gestion de l'établissement « D » ; qu'elle a été relaxée le 11 janvier 2011 par le Tribunal correctionnel de Monaco ; que la Cour d'appel correctionnelle a, le 11 avril 2011, confirmé ce jugement de relaxe ; que le 3 février 2024, v A épouse B a formé, pour la troisième fois, un recours préalable auprès du Ministre d'État demandant la mainlevée de la mesure de refoulement de 2010, après que deux refus lui ont été opposés, en 2011 et en 2016, et confirmés par deux décisions du Tribunal Suprême du 4 juillet 2012 et du 30 juin 2017 ; que par une décision du 25 septembre 2024, le Ministre d'État a rejeté la demande, estimant qu'aucun élément nouveau de nature à remettre en cause ceux ayant motivé la mesure de refoulement n'était présenté par la requérante ; que v A épouse B a formé contre cette décision un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême ;

Attendu qu'à l'appui de sa requête, v A épouse B, soutient que la décision est entachée d'illégalité pour des raisons de forme et de fond ; qu'en premier lieu, elle considère que la décision est insuffisamment motivée ; que l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs imposant aux décisions administratives à caractère individuel d'être motivées sous peine de nullité s'applique aux refus d'abrogation des mesures de refoulement ; que cette exigence de motivation a été méconnue en l'espèce car, alors que la requérante avait apporté des éléments objectifs de nature à remettre en cause ceux ayant motivé la mesure de refoulement dont elle a fait l'objet, la décision du 25 septembre 2024 se contente de relever que les éléments présentés ne constituent pas des éléments nouveaux, sans exposer en quoi la requérante représente toujours, au jour de la décision, une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée du territoire monégasque, justifiant le maintien de la mesure de refoulement ; que cette décision du Ministre d'État est dès lors insuffisamment motivée, cette dernière ne faisant nullement état des considérations de droit et de fait qui la fondent ;

Attendu, en second lieu, toujours selon la requérante, que la décision attaquée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; que v A épouse B présente des éléments nouveaux intervenus postérieurement à la mesure de refoulement du 4 mars 2010 et au jugement du Tribunal Suprême du 30 juin 2017 qui permettent une appréciation nouvelle de la situation ; qu'elle soutient, tout d'abord, qu'elle exerce depuis 2018, une activité d'agent commercial immobilier et de gérante d'une société de conseils et de stratégie en matière immobilière ; que cette nouvelle activité professionnelle l'amène à se rendre régulièrement chez des clients localisés à proximité de Monaco et en raison de la mesure de refoulement dont elle fait l'objet, sa liberté de circulation routière s'en trouve affectée ; qu'elle soutient que la mesure de refoulement dont elle fait l'objet impacte l'exercice de sa nouvelle activité professionnelle, l'obligeant à décliner des demandes de professionnels et particuliers résidant sur le territoire monégasque ; qu'elle indique que cette mesure a des conséquences sur sa vie personnelle, la privant de la liberté de se rendre chez ses amis et connaissances résidant à Monaco ; qu'elle souligne qu'elle s'est toujours conformée, depuis 2010, à la mesure de refoulement sans jamais pénétrer sur le territoire monégasque et qu'elle a adopté un comportement irréprochable, comme le démontre son casier judiciaire, vierge de toute mention ;

Attendu que v A épouse B fait également grief à la décision attaquée de ne pas démontrer en quoi elle constitue toujours, au jour de la décision, un risque pour la sécurité publique ; qu'aux termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n°3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, le Ministre d'État peut adopter une mesure de refoulement afin d'enjoindre « à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer » ; que cette mesure de refoulement constitue une mesure de police administrative, qui a pour objet, comme le rappelle l'article 1er I- de la loi n°430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, « de prévenir et faire cesser toute menace susceptible de porter atteinte à l'ordre public » ; qu'ainsi une mesure de refoulement doit se fonder sur l'existence d'un éventuel trouble à l'ordre public pour être justifiée ; que la mesure de refoulement dont la requérante fait l'objet depuis 2010 a été prise consécutivement à une plainte déposée contre elle le 18 février 2010 pour des faits de faux et usage de faux, faits dont elle a été relaxée par le Tribunal Correctionnel le 11 janvier 2011, puis par la Cour d'appel correctionnelle le 11 avril 2011 ; que la requérante n'a, depuis la décision de refoulement du 4 mars 2010, soit depuis plus de quatorze années, pas été condamnée ou troublé l'ordre public et n'a pas pénétré sur le territoire monégasque ; qu'au regard de l'ancienneté des faits, de l'absence de trouble à l'ordre public depuis sa mesure de refoulement et de sa pleine insertion sociale, la requérante soutient qu'elle ne représente plus, au jour de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement dont elle fait l'objet ;

Attendu qu'enfin, v A épouse B fait grief à la décision attaquée de conférer à la mesure de refoulement du 4 mars 2010 dont elle fait l'objet un caractère définitif ; qu'il résulte des dispositions combinées de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n°3.153 du 19 mars 1964 et de l'article 1er I- de la loi n°1.430 du 13 juillet 2016 précitées qu'une mesure de refoulement ne peut être maintenue indéfiniment en l'absence de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ; que, comme le juge de manière constante le Tribunal Suprême, une mesure de police administrative a pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public et pour justifier l'adoption d'une telle mesure, les faits retenus doivent révéler « des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique » ; qu'en l'absence d'un tel risque, une mesure de refoulement ne peut être maintenue indéfiniment sans être illégale ; que la requérante démontre qu'elle ne constitue pas, au jour de la décision attaquée, une menace pour l'ordre public et le maintien de la mesure de refoulement est donc disproportionné ; qu'en refusant d'abroger la mesure de refoulement du 4 mars 2010 en l'absence de trouble à l'ordre public au jour de la décision attaquée, le Ministre d'État a conféré à la mesure de police administrative un caractère définitif, entachant sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;

Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 janvier 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;

Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de la motivation insuffisante de la décision attaquée n'est pas fondé ; que les exigences de motivation diffèrent selon que l'autorité administrative est saisie d'une première demande d'abrogation d'une mesure de refoulement ou de demandes successives d'abrogation d'une telle mesure ; que, lorsque le requérant sollicite plusieurs fois l'abrogation d'une même mesure de refoulement, c'est à lui qu'il incombe de démontrer l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus ; que, dans ce cas, l'autorité administrative peut se borner à relever que le nouvel examen de la demande ne l'a pas conduit à modifier sa position et à porter une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement, sans être tenue de préciser le motif pour lequel les arguments présentés par le demandeur ne sont pas nouveaux ou significatifs ; qu'en l'espèce, la décision attaquée rejette la troisième demande d'abrogation présentée par la requérante au motif que cette dernière ne fait pas état « d'élément nouveau de nature à remettre en cause ceux ayant motivé » la mesure de refoulement ; que la décision était ainsi parfaitement motivée ;

Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de ce que sa décision du 25 septembre 2024 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ne considérant pas les éléments présentés par la requérante comme nouveaux et suffisamment significatifs pour reconsidérer le bien-fondé de la mesure de refoulement doit être écarté ; que, d'abord, les éléments invoqués par la requérante n'établissent pas l'illégalité de la décision attaquée car ils ne constituent pas des éléments susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement de la requérante ; que la requérante ne peut invoquer une violation de son droit à la libre circulation des personnes consacré par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour contester la mesure de refoulement dont elle fait l'objet car elle ne peut se prévaloir d'un droit à circuler sur le territoire monégasque, dès lors qu'elle ne peut s'y trouver régulièrement ; qu'elle ne peut donc pas faire valoir que la mesure de refoulement contestée fait obstacle à l'exercice de son activité professionnelle et complique ses conditions de circulation comme étant des éléments nouveaux et significatifs ; qu'ensuite, la circonstance qu'elle n'ait pas commis d'infraction depuis la mesure de refoulement n'est pas un élément nouveau postérieur à la dernière décision adoptée par le Ministre d'État le 27 septembre 2016 et refusant la mainlevée de la mesure de refoulement, décision validée par le Tribunal Suprême ; que la décision attaquée n'est donc pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, car c'est à la requérante d'apporter la preuve de l'existence d'éléments nouveaux justifiant la mainlevée de la mesure de refoulement, ce qu'elle ne fait pas ;

Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de ce que la décision refusant d'abroger la mesure de refoulement de la requérante serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car elle n'établirait pas que la présence de la requérante sur le territoire monégasque serait encore de nature à porter atteinte à l'ordre public est infondé ; que c'est au demandeur de l'abrogation, non à l'autorité administrative, qu'il appartient d'apporter les éléments nouveaux susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement ; que l'autorité administrative pouvait légitimement se fonder sur les faits constatés par le Tribunal correctionnel et la Cour d'appel correctionnelle pour refuser de prononcer la mainlevée de la mesure de refoulement, quand bien même la requérante a été relaxée de ces faits ; que, de plus, la requérante n'apporte pas la preuve qu'elle ne constitue plus, au jour de la décision attaquée, une menace pour l'ordre public ;

Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État soutient que c'est à tort que la requérante affirme que la décision attaquée a pour effet de rendre définitive la mesure de refoulement en cause ; que la décision attaquée se borne uniquement à rejeter la demande d'abrogation de la mesure de refoulement prise à l'encontre de la requérante au motif qu'aucun élément de nature à remettre en cause ceux ayant motivé l'adoption de la mesure de refoulement n'a été mis en évidence par l'examen de cette demande ; que rien n'atteste que la décision du Ministre d'État aurait été la même si la requérante avait présenté des éléments nouveaux et significatifs ; que le moyen invoqué manque donc par le fait qui lui sert de base ;

Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 18 février 2025, par laquelle v A épouse B, tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;

Attendu que la requérante précise, en premier lieu, qu'elle n'a pas, ni dans son recours préalable ni dans sa requête initiale, demandé l'application de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le Ministre d'État répond donc à un moyen qui n'a pas été soulevé par la requérante ; que v A épouse B ajoute que, depuis quatorze années, son comportement a été irréprochable et qu'elle est parfaitement insérée socialement ; qu'il a pu arriver que le Tribunal Suprême considère que l'écoulement du temps constitue un élément nouveau suffisant permettant l'abrogation d'une mesure de refoulement ayant été prise à l'encontre d'un requérant ; qu'en somme, en apportant les preuves de son comportement irréprochable, depuis les quatorze années écoulées depuis sa mesure de refoulement, v A épouse B aurait présenté au Ministre d'État un élément nouveau permettant de reconsidérer le maintien de la mesure de refoulement ;

Attendu, en deuxième lieu, que la requérante indique que la décision attaquée ne relève pas qu'elle constitue toujours un risque de trouble à l'ordre public, alors que les faits qui lui étaient reprochés et avaient fondé la mesure de refoulement ont été considérés par la Cour d'appel correctionnelle comme réalisés « avec l'accord » de la gérante de droit du fonds de commerce et « sans intention de nuire » ; que, contrairement à ce que mentionne le Ministre d'État, la requérante justifie avoir conservé, depuis lors, un comportement approprié et n'avoir jamais troublé l'ordre public en indiquant ne s'être plus jamais rendue sur le territoire monégasque depuis la décision de refoulement du 4 mars 2010, en n'ayant jamais été condamnée en France et en justifiant de sa parfaite insertion sociale et professionnelle ; que ces éléments objectifs et l'ancienneté des faits ayant motivé la décision de refoulement ne permettent plus de révéler un quelconque risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement ;

Attendu, en troisième et dernier lieu, que la requérante ajoute que les éléments présentés sont nouveaux et remettent utilement en cause la nécessité de la mesure de refoulement ; que la décision attaquée est disproportionnée au regard du but recherché par le Ministre d'État, la mesure de refoulement n'étant plus nécessaire, la requérante ne constituant plus de risque de trouble pour l'ordre public monégasque ;

Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 13 mars 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;

Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État ajoute que lorsqu'est attaquée une décision rejetant une nouvelle demande de mainlevée d'une mesure de refoulement, c'est au requérant d'établir qu'il existe des éléments nouveaux significatifs, postérieurs au rejet de sa précédente demande similaire, susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ; qu'en l'espèce, c'est la troisième fois que la requérante demande la mainlevée de sa mesure de refoulement ; que la légalité des décisions de rejet de ses première et deuxième demandes a été constatée par deux décisions du Tribunal Suprême du 4 juillet 2012 et du 30 juin 2017 ; que cette dernière décision est intervenue plus de sept années après la décision de refoulement, alors même que la requérante n'avait pas commis d'infraction pénale, que son casier judiciaire était vierge de toute mention et qu'elle avait respecté la mesure de refoulement ; qu'en l'espèce, la requérante n'établit pas l'existence d'éléments nouveaux postérieurs à sa précédente demande de mainlevée de la mesure de refoulement du 4 mars 2010, présentée le 1er août 2016, ni depuis la décision de refus du 27 septembre 2016 dont le Tribunal Suprême a reconnu la légalité ; qu'enfin, la requérante occupait des fonctions officielles lorsqu'elle a commis les faits qui ont motivé la mesure de refoulement, car elle était alors membre de la Maison Souveraine, portant ainsi atteinte à la foi publique et troublant en conséquence l'ordre public ;

Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État rappelle que les faits de fausse signature qui ont motivé la décision de refoulement ont été définitivement constatés par les juridictions pénales monégasques comme l'a considéré le Tribunal Suprême dans sa décision du 30 juin 2017 ; que les circonstances invoquées par la requérante, selon lesquelles elle a adopté un comportement irréprochable, n'a pas été condamnée en France et est insérée socialement et professionnellement, ne sont pas de nature à les remettre en cause ; que la circonstance qu'elle ait été relaxée par les juridictions pénales monégasques est inopérante comme l'a jugé le Tribunal Suprême, car l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités administratives qu'en ce qui concerne les constatations de fait des juges répressifs ;

Attendu, en troisième et dernier lieu, que le Ministre d'État précise que la décision attaquée n'a été adoptée que parce que les éléments invoqués par la requérante ne révélaient l'existence d'aucun élément nouveau postérieur au rejet de sa précédente demande de mainlevée de la mesure de refoulement qui aurait permis de revenir sur cette mesure, et non pas, comme elle le prétend, pour conférer à cette mesure de police administrative, un caractère définitif ;

SUR CE,

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté ;

Vu la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale ;

Vu l'Ordonnance du 11 décembre 2024 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Jean-Philippe DEROSIER, Membre suppléant, comme rapporteur ;

Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 20 mars 2025 ;

Vu l'Ordonnance du 3 octobre 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 17 novembre 2025 ;

Ouï Monsieur Jean-Philippe DEROSIER, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;

Ouï Maître Arnaud GOSSA, avocat au barreau de Nice, pour v A épouse B ;

Ouï Maître François MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;

Ouï Madame le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions ;

La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;