Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur G. M. c/ Ministre d'État

Le Tribunal Suprême

Siégeant et délibérant en assemblée plénière

Vu la requête présentée par Monsieur G. M., enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 21 octobre 2010 sous le numéro TS 2011-01, tendant à l'annulation de la décision de la Direction de l'Habitat formulée par ses lettres en date des 23 juillet et 26 août 2010 ayant soumis aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 l'appartement et la chambre de bonne composant le lot n° 34 dont il est propriétaire [adresse] à Monaco, à la production par l'État de deux rapports établis en juin et juillet 1999 mentionnés dans la séance publique du Conseil national du 30 juin 2000, ainsi qu'à la condamnation de l'État au versement d'une indemnité au titre des dépenses d'honoraires d'avocat-défenseur exposés et des entiers dépens.

Ce faire :

Attendu que par acte notarié du 9 juillet 1986, Monsieur G. M. a acquis [adresse] à Monaco la propriété d'un appartement au 1er étage du bloc A, la cave au sous-sol du bloc C et la chambre de bonne au sous-sol du bloc A composant le lot n° 43, soumis selon l'acte notarié lui-même aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ; que par acte notarié du 20 octobre 1986, il a acquis dans le même immeuble la propriété de l'appartement au 2e étage du bloc A, la cave au sous-sol du bloc C et la chambre de bonne en sous-sol du bloc A composant le lot n° 34, soumis selon l'acte notarié lui-même aux dispositions de la loi n° 888 du 25 juin 1970, soit du seul droit commun ; que depuis cette date, il a disposé en toute liberté de l'appartement et de la chambre de bonne composant le lot n° 34, lesquels ont chacun été librement loués à des locataires successifs, et ce à la parfaite connaissance de l'État ; que par deux lettres en date du 23 juillet 2010, la Direction de l'Habitat a réclamé à Monsieur M. la transmission, tant en ce qui concerne l'appartement que la chambre de bonne composant le lot n° 34, de la déclaration de location prévue par l'ordonnance souveraine n° 4.621 du 29 décembre 1970 prise en application de la loi n° 887 du 25 juin 1970 et des justificatifs attestant de la résidence et/ou du temps de travail en Principauté des nouveaux locataires, installés respectivement le 1er avril et le 1er mai 2010 ; que par une lettre en date du 18 août 2010 adressée à la Direction de l'Habitat, la fille de Monsieur M., Mademoiselle E. M., a contesté en son nom l'application des dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 à l'appartement et à la chambre de bonne composant le lot n° 34, ceux-ci relevant du seul droit commun ; que par une lettre en date du 26 août 2010, la Direction de l'Habitat a confirmé les termes de sa correspondance du 23 juillet 2010, estimant que les biens dont il s'agit étant situés dans un immeuble de catégorie 2B, ils relèvent de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ; que par une lettre en date du 6 septembre 2010 adressée à la direction de l'Habitat, Mademoiselle M. a contesté au nom du requérant cette interprétation et demandé que lui soit adressé avant le 26 septembre suivant un courrier lui confirmant que l'appartement et la chambre de bonne composant le lot n° 34 relèvent du seul droit commun ; que cette lettre est restée sans réponse.

Attendu qu'à l'appui de sa requête, Monsieur M. soutient, pour obtenir l'annulation des décisions attaquées du 23 juillet et du 26 août 2010, que la Direction de l'habitat aurait commis une erreur de droit en considérant que l'appartement et la chambre de bonne constituant le lot n° 34, classé dans la catégorie de logement 2B, relèverait des dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970, et non de celles de la loi n° 888 du même jour ; qu'il fait valoir à cet égard, d'une part, que la loi n° 888 du 25 juin 1970, en abrogeant les dispositions insérées sous le chiffre 1 de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, a exclu du secteur réglementé les appartements, toutes catégories confondues, qui avaient toujours été occupés par leurs propriétaires avant cette date et n'avaient ainsi jamais été loués ; que, d'autre part, la loi n° 887 du 25 juin 1970 n'assujettit à ses dispositions dérogatoires les biens de catégorie 1 et 2 (sous-catégorie A et B) que lorsqu'ils étaient loués antérieurement à sa date d'effet ou deviennent ensuite vacants, et à la double condition que cette vacance résulte notamment du décès ou du départ volontaire du locataire et que le local soit de nouveau affecté à la location ; qu'autrement dit, la loi n° 887 du 25 juin 1970 n'a pas été conçue pour soustraire au droit commun les appartements de catégories 1 et 2 relevant de celui-ci, mais pour soumettre ceux d'entre eux qui relevaient de l'ordonnance-loi n° 669 à un régime d'exception plus souple ;

Attendu que Monsieur M. fait appel à l'intention du législateur, déduite de la discussion en séance publique des deux textes de loi et de laquelle il résulte que la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'applique qu'aux appartements de catégorie 1 et 2 qui ont été loués avant le 25 juin 1970 et font l'objet d'une nouvelle location à la suite du décès ou du départ volontaire de l'occupant, tandis que la loi n° 888 du même jour s'applique à tous les locaux, quelle que soit leur catégorie, qui n'ont jamais été loués avant cette date ;

Attendu enfin que Monsieur M. invoque « l'application constante de la loi depuis 1970 » qui aurait été constatée dans deux rapports mentionnés par le Ministre d'État lors de la séance publique du Conseil national du 30 juin 2000 et dont il sollicite la production à titre de mesure d'instruction.

Vu la contre requête enregistrée le 23 décembre 2010 au Greffe Général par laquelle S.E. M. le Ministre d'État concluant au rejet de la requête, aux motifs tout d'abord, que les paragraphes 1° et 2° de l'article 1er de la loi n° 887 du 25 juin 1970 visant les locaux de catégorie 1 (étendus par l'article 2 aux locaux de catégorie 2 A et B) ne posent pas deux conditions cumulatives que devraient remplir ces locaux pour entrer dans le champ d'application de ladite loi, mais deux hypothèses distinctes ; que l'intention du législateur a été de faire entrer dans le champ d'application de la loi n° 887 les locaux de catégorie supérieure 1 et 2 qui, soit n'avaient pas été donnés en location avant la date de promulgation de la loi mais l'ont été par la suite, soit étaient loués ou occupés mais sont devenus vacants sans l'intervention du propriétaire (décès, départ volontaire du locataire ou de l'occupant) ou consécutivement à une expulsion régulière, seuls les locaux de catégorie 2C, 2D, 3 et 4 nouvellement affectés à la location relevant du droit commun ; que les dispositions de la loi n° 887 étant claires, la production des rapports sollicitée par le requérant n'est pas utile ; enfin, que la demande de Monsieur M. tendant au remboursement de ses dépenses d'avocat sera rejetée par voie de conséquence du rejet de sa requête.

Vu la réplique enregistrée le 17 janvier 2011 au Greffe Général par laquelle Monsieur M. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens, et sollicite en outre toute autre mesure d'instruction permettant de constater de quelle manière l'État a fait, depuis 1970, application des lois n° 887 et n° 888 du 25 juin 1970 ;

Qu'il ajoute que l'acte notarié du 20 octobre 1986 mentionne expressément que les biens constituant le lot n° 34 ne sont soumis qu'aux seules dispositions de la loi n° 888 sur les locaux d'habitation, que la loi n° 887 a libéralisé le régime issu de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 en faveur des locaux de catégorie 1, 2 A et B de sorte qu'il permet au propriétaire de conserver le local vide d'occupation dans l'hypothèse où son locataire part ou décèdé et ne s'applique ainsi que dans l'hypothèse où il choisirait dans cette circonstance de louer de nouveau le local ;

Que Monsieur M. rappelle que l'ordonnance souveraine n° 4.621 du 29 décembre 1970 prise en application de la loi n° 887 ne fait pas référence à la formulation de l'article 1er de celle-ci « s'ils sont nouvellement affectés à la location », laquelle précise que ladite loi ne s'applique qu'aux locaux qui, après la promulgation de la loi n° 888, continuent de dépendre du secteur locatif réglementé, si bien que la loi n° 887 constitue un texte dérogatoire à un régime d'exception, et non un texte dérogatoire au droit commun de la loi n° 888 ; qu'en abrogeant les dispositions insérées sous le chiffre 1 de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, visant les locaux qui avaient toujours été occupés par leurs propriétaires et qui étaient mis pour la première fois en location, la loi n° 888 du 25 juin 1970 a restitué au droit commun tous les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation ;

Que, encore, l'adverbe « nouvellement » signifie « pour la première fois » pour l'application de la loi n° 888, quand il signifie « de nouveau » pour celle de la loi n° 887 ; que le requérant conclut que le but de la loi n° 888 a été de soustraire une fois pour toutes du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669, alors en vigueur, les appartements qui n'avaient jamais été loués avant le 25 juin 1970, et ce quelle que soit leur catégorie, quand la loi n° 887 vise exclusivement certaines catégories d'appartements loués avant le 25 juin 1970 et qui étaient soumises à l'ordonnance-loi n° 669 ; et qu'il s'en déduit que les appartements visés par la loi n° 888 ne peuvent être régis par la loi n° 887, et ce d'autant plus que cette dernière a vu son entrée en vigueur différée au 1er octobre 1970 et au 1er octobre 1971.

Vu la duplique enregistrée le 18 février 2011 au Greffe Général, par laquelle S.E. M. le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête et soulignant notamment que l'acte notarié du 20 octobre 1986 mentionne bien que les locaux vendus sont soumis aux dispositions de la loi n° 888 du 25 juin 1970 mais suivant la seule déclaration de la venderesse au titre de la situation hypothécaire, déclaration qui ne peut avoir aucun effet sur la situation juridique de ce bien ; que si la loi n° 887 avait entendu constituer deux conditions cumulatives, elle l'aurait indiqué expressément ; qu'ainsi, alors que le secteur locatif réglementait incluait « les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation », c'est-à-dire ceux qui étaient pour la première fois mis en location par leur propriétaire, la loi n° 888 en dérogeant à ces dispositions a exclu ces locaux « nouvellement affectés à la location » du secteur locatif réglementé et la loi n° 887 a tempéré cette libéralisation en soumettant à un régime particulier certains de ces biens (de catégorie 1 et 2, A et B) ainsi que les biens des mêmes catégories déjà loués mais devenus vacants sans intervention du propriétaire ; que les locaux à usage d'habitation nouvellement affectés à la location à compter du 25 juin 1970 sont tous exclus du champ d'application de la loi n° 1.235 pour être soumis soit aux dispositions de la loi n° 887 (pour les locaux de catégorie 1 et 2, A et B), soit au droit commun.

Vu les décisions attaquées ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu la Constitution, notamment son article 90-B ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation ;

Vu la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947,

Vu la loi n° 888 du 25 juin 1970 modifiant et complétant l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation ;

Vu la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation ;

Vu l'Ordonnance n° 4.621 du 29 décembre 1970 fixant les modalités d'exécution de la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation ;

Vu l'Ordonnance du 29 octobre 2010 par laquelle M. le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, comme rapporteur ;

Vu l'Ordonnance du 6 mai 2011 par laquelle M. le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 9 juin 2011 ;

À l'audience du 9 juin 2011 sur le rapport Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire du Tribunal Suprême ;

Ouï Maître PASQUIER-CIULLA, Avocat-défenseur près la Cour d'appel de MONACO pour Monsieur G. M. ;

Ouï Maître Jacques MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour l'État de Monaco ;

Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions.

Après en avoir délibéré

Sur les conclusions à fins d'annulation :

Considérant que Monsieur G. M. demande l'annulation des décisions du 23 juillet 2010 et du 26 août 2010 par lesquelles la Direction de l'Habitat a soumis aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970 l'appartement et la chambre de bonne composant le lot n° 34, dont il est propriétaire resse] à Monaco ;

Considérant que, selon l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, en vigueur au 25 juin 1970 : « Sont considérés comme vacants, pour l'application de la présente ordonnance-loi : / 1° – les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation ; / 2° Les locaux dont le bail a été résilié soit à la suite d'un accord amiable, soit à la suite d'une décision de justice devenue définitive ; / 3° Les locaux dont les occupants ont fait l'objet d'un jugement définitif de condamnation à vider les lieux ; / 4° Les locaux dont le bail, venu à expiration, n'est ni prorogé ni reconduit ; / 5° Les locaux à usage d'habitation libérés par le départ ou le décès d'un occupant, entré dans les lieux à la faveur des droits de rétention ou de reprise prévus par les articles 6 et 26 ci-après ; / 6° Les locaux d'habitation libérés par le départ ou le décès d'un occupant autre que ceux visés à l'alinéa ci-dessus, sauf si celui-ci en était propriétaire par dévolution successorale ou pour les avoir acquis, à titre gratuit ou onéreux, plus de deux ans avant le jour où son occupation a pris fin ; / 7° Les locaux à usage d'habitation ne faisant ou n'ayant fait l'objet d'aucune location et inhabités depuis plus de trois ans » ; que les locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement à 1947 entrant dans les prévisions de ces dispositions sont soumis à un régime d'exception, décrits aux articles suivants, et dont le législateur a entendu en juin 1970 réduire le champ d'application et tempérer par le vote de deux lois n° 888 et 887 du 25 juin 1970 ;

Considérant tout d'abord que, selon l'article 4 de la loi n° 888 du 25 juin 1970 modifiant et complétant l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation : « Sont et demeurent abrogées les dispositions ci-après de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 : / 1° celles insérées sous le chiffre 1 de l'article premier » ;

Considérant ensuite que, selon l'article 1er de la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation : « À compter du 1er octobre 1970, les dispositions des articles 3, 4, 5 et 14 et 23 inclus de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative à la location des locaux à usage d'habitation cesseront d'être applicables, sous réserve de l'article 3 ci-après, aux locaux qui, à la date de publication de la présente loi seront classés dans la première catégorie prévue à l'article 2 de l'ordonnance souveraine n° 77 du 22 septembre 1949, lorsque ces locaux sont vacants : / 1° S'ils sont nouvellement affectés à la location ; / 2° Si la vacance résulte soit du décès ou du départ volontaire du locataire ou de l'occupant, soit de son expulsion en raison du non-paiement régulier du loyer ou de l'inobservation d'autres obligations légales ou conventionnelles » ; que selon l'article 2 de la même loi : « Les mêmes dispositions recevront effet à compter du 1er octobre 1971 en ce qui concerne les locaux qui à la date de la publication de la présente loi seront classés dans la deuxième catégorie, sous-catégorie A et sous-catégorie B prévues à l'article 3 de l'ordonnance souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 » ; que selon l'article 3 de la loi n° 887 susvisée, modifié par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 : « Sous les peines prévues au chiffre 4° de l'article 26 du Code pénal, les locaux à usage d'habitation visés aux articles précédents ne pourront, à compter des dates indiquées auxdits articles, faire l'objet d'une location qu'en faveur : / – des ascendants ou descendants, ou leur conjoint, du propriétaire ou de son conjoint ; / – des personnes de nationalité monégasque ; / – des personnes domiciliées à Monaco depuis au moins cinq ans et y exerçant une activité professionnelle depuis plus de six mois ; / – des personnes travaillant à Monaco depuis au moins cinq ans. / Dans les cas visés aux quatre alinéas précédents, et sous les peines prévues au premier alinéa du présent article, le bailleur aura l'obligation de consentir un bail de six ans, résiliable annuellement selon la seule volonté de ce dernier ; une clause d'indexation de loyer peut être insérée dans le bail. / Une ordonnance souveraine déterminera les modalités selon lesquelles ces locations pourront intervenir » ; selon l'article 4 de la loi n° 887, enfin : « Cessent d'être applicables aux locaux visés aux articles 1 et 2 et aux dates mentionnées auxdits articles toutes les dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 incompatibles avec celles de la présente loi » ; que, selon l'article premier de l'ordonnance n° 4.621 du 29 décembre 1970 fixant les modalités d'exécution de la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation : « Lorsqu'ils sont assujettis aux dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, telles que modifiées par la loi n° 888 du 25 juin 1970, les locaux à usage d'habitation s'étant trouvés classés, à la date du 26 juin 1970, dans la première catégorie prévue à l'article 2 de l'ordonnance souveraine n° 77 du 22 septembre 1949, seront déclarés et pourront être loués dans les conditions déterminées ci-après, s'ils deviennent vacants par suite soit du décès ou du départ volontaire du locataire ou de l'occupant, soit de son expulsion en raison du non-paiement régulier du loyer ou de l'inobservation d'autres obligations légales ou conventionnelles » ;

Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'en procédant à l'abrogation pure et simple des dispositions insérées sous le chiffre 1 de l'article premier de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, la loi n° 888 du 25 juin 1970 a soustrait au champ d'application et, partant, au régime d'exception prévus par ladite ordonnance « les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation » ; que les locaux affectés pour la première fois à la location par leur propriétaire à compter du 25 juin 1970 relèvent ainsi du droit commun, quelle que soit leur catégorie ;

Considérant que, par la loi n° 887 du 25 juin 1970, votée le même jour que la loi n° 888, le législateur a institué au profit des locaux de catégorie 1 et 2, sous-catégorie A et B, s'ils deviennent vacants par suite soit du décès ou du départ volontaire du locataire ou de l'occupant, soit de son expulsion en raison du non-paiement régulier du loyer ou de l'inobservation d'autres obligations légales ou conventionnelles, un régime dérogatoire au régime d'exception ; que ce régime, qui ne soumet plus ces locaux à l'obligation d'être offerts à la location en faveur des personnes qualifiées de prioritaires durant le délai de 21 jours prescrit par l'article 2 de l'ordonnance-loi, s'applique seulement « s'ils sont nouvellement affectés à la location », c'est-à-dire si leur propriétaire choisit de les relouer à compter du 1er octobre 1970 pour les biens de catégorie 1 ou à compter du 1er octobre 1971 pour les biens de catégorie 2, sous-catégorie A et B ;

Considérant que la législation actuelle fait ainsi coexister trois régimes de location des locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement à 1947 : le régime de droit commun auquel ont été rendus les locaux de toutes catégories affectés pour la première fois à la location à compter du 25 juin 1970 par la loi n° 888, le régime d'exception issu de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 remplacée par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, et le régime dérogatoire au régime d'exception institué par la loi n° 887 pour les locaux de catégorie 1 et 2 A-B devenant vacants à compter du 1er octobre 1970 ou 1971 ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'a estimé la Direction de l'Habitat par ses décisions attaquées, la loi n° 887 n'a eu ni pour objet ni pour effet de soustraire au champ d'application de la loi n° 888 tous les locaux de catégorie 1 et 2 A-B offerts pour la première fois à la location à compter du 1er octobre 1970 ou 1971 ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en estimant que les locaux de catégorie 2B en litige détenus par Monsieur M., affectés pour la première fois à la location à compter du 25 juin 1970 au sens de la loi n° 888 du 25 juin 1970, devraient relever des dispositions de la loi n° 887 susvisée en raison de leur catégorie, la Direction de l'Habitat a entaché ses décisions du 23 juillet 2010 et du 26 août 2010 d'une erreur de droit ; que par suite, Monsieur M. est fondé à demander pour ce motif leur annulation.

Sur les conclusions à fins d'ordonner une mesure d'instruction :

Considérant que les dispositions susvisées applicables au litige sont dépourvues d'ambiguïté et, en tout état de cause, suffisamment éclairées par les débats parlementaires ayant eu lieu lors du vote des deux lois du 25 juin 1970, produites à l'instance par le requérant lui-même ; que dans ces conditions, la production sollicitée à titre de mesure d'instruction de deux rapports mentionnés par le Ministre d'État lors de la séance publique du Conseil national du 30 juin 2000, ainsi que toute autre mesure d'instruction permettant de constater de quelle manière l'État a fait, depuis 1970, application des lois n° 887 et n° 888 du 25 juin 1970, n'est pas utile ;

Sur les conclusions aux fins de condamnation de l'État au paiement de 15.000 € au titre des frais irrépétibles non compris dans les dépens :

Considérant qu'aucune disposition ne permet au Tribunal Suprême de condamner au paiement de frais irrépétibles ; que les conclusions à ces fins ne peuvent donc qu'être rejetées.