Tribunal Suprême, 26 juin 1980, sieur C. c/ Ministre d'Etat

Le tribunal suprême

Siégeant et délibérant en formation plénière,

Vu la requête présentée le 26 octobre 1979 par le sieur C., tendant à ce que le Tribunal Suprême

1° annule comme constituant une mesure arbitraire et un abus de pouvoir portant atteinte à la liberté du requérant la décision en date du 27 août 1979, par laquelle le Ministre d'État a refusé de faire droit à sa réclamation en date du 8 juin 1979, relative aux agissements du service de la circulation à son égard à l'occasion du changement des plaques d'immatriculation de son véhicule automobile pour l'année 1979 ;

2° dédommage le requérant du préjudice que lui ont causé les agissements et la décision sus mentionnés par l'allocation de dommages et intérêts dont le requérant laisse le montant à l'appréciation du Tribunal Suprême,

3° condamne tout contestant aux dépens dont distraction au profit de Maître Clérissi, aux offres de droit ;

Ce faire,

Attendu qu'un arrêté ministériel n° 79/114 du 23 mars 1979 ayant disposé qu'à compter du 1er mai 1979, les anciennes plaques métalliques d'immatriculation cessaient d'avoir cours légal, le sieur C., ayant à l'avance réglé les droits de renouvellement de l'immatriculation, soit 96 F et le prix d'acquisition de nouvelles plaques, soit 40 F, et sans attendre la convocation administrative, se rendit le 5 juin 1979 au service de la circulation qui lui remit immédiatement les nouvelles plaques mais en lui demandant de présenter son certificat d'immatriculation qu'on retint en prévenant le requérant que ce certificat ne lui serait rendu que contre remise des anciennes plaques ;

Qu'un tel retrait, même au titre d'une mesure provisoire et conditionnelle constitue un abus d'autorité et une atteinte à la liberté puisqu'elle interdit pratiquement l'utilisation de véhicule ;

Que le sieur C., ayant projeté de passer des vacances en Italie, ne put obtenir de l'autorité italienne, faute de présenter le certificat d'immatriculation retenu par l'administration, l'allocation d'essence à prix réduit consentie aux touristes étrangers ;

Que d'autre part, l'arrêté ministériel n° 63000 du 16 janvier 1963, imposait le versement du « prix des plaques » ; qu'aux termes de l'article 4 de l'arrêté ministériel n° 63-022 du 16 janvier 1963 « lorsque les plaques actuellement en cours seront rendues en parfait état mécanique, la caution déposée sera remboursée à 50 % de son montant soit... » ; que ce dernier arrêté n'a pas été abrogé et n'aurait pas pu l'être car il ne peut pas être légalement permis à l'administration de s'approprier des « cautionnements » régulièrement versés ; qu'il en résulte que le retrait des plaques périmées ne peut se faire que contre remboursement de la caution ;

Que le requérant a adressé le 8 juin 1979 au Ministre d'État une réclamation faisant valoir les arguments sus exposés et faisant remarquer que le formulaire diffusé par l'administration mentionne les « droits relatifs à l'acquisition des nouvelles plaques ». Le requérant concluait cette réclamation par l'affirmation que les nouvelles plaques, aussi bien que les anciennes, sont sa propriété personnelle et qu'il ne peut en être dépossédé que contre le paiement d'une juste indemnité. Le requérant demandait finalement au Ministre d'État de faire mettre fin dans les moindres délais aux préjudices qui lui sont arbitrairement causés ;

Que par la décision attaquée en date du 27 août 1979, le Ministre d'État a rejeté la réclamation du requérant par les motifs :

1° que la rétention du certificat d'immatriculation n'a eu pratiquement aucune conséquence restrictive de la liberté d'usage du véhicule, les instructions nécessaires ayant été données aux agents de la Sûreté Publique ;

2° que s'il est exact que le retrait du certificat d'immatriculation n'a fait l'objet d'aucune disposition réglementaire, il faut toutefois considérer qu'il s'agissait d'une mesure interne purement circonstancielle qui n'avait pour but que d'inciter les usagers à hâter la restitution des anciennes plaques minéralogiques ;

3° que l'arrêté n° 63-022 du 16 janvier 1963 dont le requérant invoque l'article 4, ne concernait que le changement de plaque effectué en 1963 et qu'en conséquence, il se trouve aujourd'hui caduc ;

4° que la notion de caution n'est plus valable en matière de plaque minéralogique et que les versements exigés des usagers constituent la perception d'un « droit », ainsi qu'il ressort de l'arrêté ministériel n° 75-193 du 5 mai 1975 ; qu'un tel droit ne peut faire l'objet d'un remboursement ;

5° que le paiement de ce droit ne doit pas être interprété comme un acte de vente, que les plaques ne deviennent pas la propriété des usagers, et que, selon l'intitulé même de l'arrêté ministériel du 5 mai 1975 sus mentionné, le paiement du droit est la contre partie des frais engagés par le Service de la Circulation au titre des pièces administratives établies ou délivrées par application des dispositions du Code de la Route ;

Vu la contre-requête présentée le 27 décembre 1979 par le Ministre d'État et tendant au rejet de la requête par les motifs suivants :

Attendu que l'autorité administrative chargée de l'application d'un texte législatif ou réglementaire est de plein droit compétente pour prendre les mesures propres à assurer la mise en œuvre des dispositions de ce texte ; qu'en l'occurrence, l'obligation faite aux automobilistes de laisser leur certificat d'immatriculation aux mains du service compétent jusqu'à ce qu'ils aient procédé à la restitution de leurs anciennes plaques minéralogiques, répond à la nécessité d'assurer l'exécution des arrêtés ministériels n° 87-5 du 9 janvier 1978, et n° 79-114 du 23 mars 1979, ayant interdit l'utilisation des plaques minéralogiques dont s'agit et prescrit leur remplacement par un nouveau type de plaques en aluminium ; qu'aux termes de l'article 94 de l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 « les plaques d'immatriculation sont remises au propriétaire... suivant les modalités prescrites par le Ministre d'État... », qu'en effet, le numéro minéralogique n'est pas réservé au véhicule immatriculé mais délivré au propriétaire lui même qui peut affecter à toutes ses voitures successives le même numéro lors des transferts d'immatriculation ; qu'il est donc indispensable, pour empêcher toutes les fraudes concevables tant en Principauté qu'encore plus à l'extérieur que chaque propriétaire ne soit jamais en possession que d'un seul jeu de plaques ; que c'est à cette fin qu'il a été prévu que le propriétaire qui viendrait recevoir ses nouvelles plaques sans rapporter les anciennes, laisserait en dépôt temporaire son certificat d'immatriculation de manière que, pour récupérer ce document, il vienne au plus vite restituer les anciennes plaques ;

Que cette mesure s'accompagne d'une consigne de tolérance donnée aux agents de la Sûreté Publique au cas d'un défaut de présentation du certificat ; qu'au reste il dépendrait des propriétaires d'abréger à l'extrême la durée de la privation de ce document en opérant au plus vite sur leur véhicule la substitution des plaques, tout comme, d'ailleurs, ils pouvaient commencer par démonter les anciennes plaques pour les remettre au service, au moment même de la délivrance des nouvelles ; que de si minimes contraintes, si même elles devaient être regardées comme restrictives de la liberté de circulation n'excèderaient pas les pouvoirs appartenant à l'autorité de police pour l'application des règlements ;

Que le préjudice invoqué ne saurait, en tout état de cause, être indemnisé par la voie du recours au Tribunal Suprême, puisque la décision déférée à cette juridiction n'encourt pas l'annulation ; qu'au demeurant, le préjudice allégué par le requérant n'a tenu qu'à son fait, puisqu'il ne dépendait que de lui de récupérer sans délai le certificat ;

Enfin que, si l'article 4 de l'arrêté ministériel n° 63-022 du 16 janvier 1963 fait bien mention du remboursement d'une caution, il s'agit de la caution constituée lors de la délivrance des plaques minéralogiques dont le changement était poursuivi ; qu'en revanche, l'arrêté ministériel n° 63-021 du 16 janvier 1963 abandonne toute référence à la notion de caution et dispose seulement que les nouvelles plaques prévues par l'arrêté ministériel n° 63-020 du 16 janvier 1963 sont délivrées moyennant le paiement de droits fiscaux, lesquels ont été majorés à diverses reprises par les arrêtés ministériels n° 70-152 du 21 avril 1970 et 75-193 du 5 mai 1975 ; qu'il s'ensuit que les plaques minéralogiques qui ont été changées en 1979 et qui n'avaient pas été délivrées contre versement d'une caution mais contre paiement de droits, lesquels ne sauraient donner lieu à remboursement, ne peuvent, elles non plus, faire l'objet de quelque remboursement que ce soit ;

Vu le mémoire en réplique présenté le 28 janvier 1980, par lequel le requérant persiste dans les conclusions de sa requête par les mêmes moyens et, en outre, par les motifs suivants :

Attendu que lorsque le requérant se présenta au Service de la Circulation avec les plaques périmées, il se heurta au refus de l'administration de lui rembourser tout ou partie de la caution qui lui avait été précédemment demandée, de sorte que le certificat d'immatriculation se trouve toujours retenu par l'administration ; qu'il apparaît que ce refus de restitution n'a pas pour motif une prévention des fraudes, mais qu'il révèle une conception mesquine de la gestion d'un service ;

Que s'il est constant que les autorités administratives peuvent être appelées à prendre des décisions pour lesquelles la compétence ne leur a pas été donnée précisément par un texte, mais se justifie par des notions d'ordre public, de sécurité, de circonstances exceptionnelles ou autres, l'administré se trouve par là exposé à l'intervention de décisions irrégulières que leur auteur va chercher à motiver par lesdites notions ;

Que la motivation par la nécessité de « hâter la restitution des anciennes plaques minéralogiques » n'a aucune incidence sur le refus opposé au requérant qu'en effet ;

1° il est discourtois de faire état d'une possibilité de fraude à l'égard d'un citoyen monégasque honorablement connu de l'administration qu'il a servi jusqu'en 1978 en qualité de Secrétaire Général de la Direction des Services Judiciaires ;

2° la différence entre les plaques rend toute fraude impossible alors qu'une fraude est rendue plus réellement possible par la vente de plaques de collection ;

Qu'ainsi, si la restitution des plaques n'a pas pu intervenir, c'est du fait du refus de remboursement de tout ou partie de la caution, c'est-à-dire du fait de l'Administration et non pas de celui du requérant ;

Que sur la délivrance des plaques minéralogiques, le Ministre écrit, dans la décision attaquée, qu'il ne s'agit pas d'un acte de vente et que les plaques ne deviennent pas la propriété de l'usager ; que, cependant, dans les formulaires du Service de la Circulation, on trouve à deux reprises la mention « acquisition des plaques » ; que par ailleurs, on trouve dans l'arrêté ministériel n° 63-020 du 16 janvier 1963, la mention du « prix des plaques » et dans l'arrêté ministériel n° 63-022 de la même date, les termes « la caution sera remboursée » ; qu'il en résulte qu'à défaut de la vente, il existerait néanmoins un contrat de dépôt d'usage en contrepartie de versement d'une caution de garantie ; qu'il ne peut s'agir du paiement de « droits sur pièces administratives », car :

1° le paragraphe concernant les plaques minéralogiques traite également des plaques spéciales destinées aux collectionneurs qui les achètent ;

2° pour les plaques en circulation, la somme réclamée correspond au prix des plaques, et, de même, en ce qui concerne la réfection des plaques détériorées, la somme payée est bien un prix et non un droit ;

Qu'il convient, en conclusion :

1° de prononcer l'annulation de la décision attaquée du 27 août 1979,

2° de condamner l'État de Monaco à payer au requérant une indemnité de 10 000 francs en réparation du préjudice subi pendant la période de juin 1979 à janvier 1980,

3° de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens ;

Vu le mémoire en duplique présenté le 28 février 1980, par lequel le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre requête et, en outre, par les motifs suivants :

Attendu que le défendeur ne peut que prendre acte de l'abandon par le requérant de l'argumentation qu'il soutenait précédemment et selon laquelle l'Administration n'aurait pu légalement, faute d'un texte l'y habilitant, faire obligation aux automobilistes de remettre provisoirement et jusqu'à ce qu'ils aient procédé à la restitution matérielle de leurs anciennes plaques minéralogiques, leur certificat d'immatriculation entre les mains du Service compétent ; que le requérant n'a pas à ressentir comme discourtoise à son égard, l'application d'une règle qui est générale et impersonnelle ;

Que la fraude dont la possibilité est mise en doute par le requérant prend un caractère de facilité encore plus grande hors du territoire de la Principauté ;

Que depuis l'arrêté ministériel n° 63-021 du 16 janvier 1963, il n'est plus demandé de cautionnement pour la délivrance des plaques minéralogiques ; que l'Administration ne peut avoir à rembourser ce qu'elle n'a pas perçu et qu'à supposer qu'il en fût autrement, dans la thèse même du requérant la restitution des anciennes plaques constituerait le préalable nécessaire à tout remboursement d'un cautionnement ;

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;

Vu l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962,

Vu l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;

Vu l'Ordonnance Souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957, portant réglementation de la police de la Circulation Routière (Code de la Route),

Vu l'Ordonnance en date du 20 mars 1980, par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême ;

Ouï Monsieur Alfred Potier, Membre du Tribunal Suprême en son rapport ;

Ouï Maître Jacques Sbarrato et Maître G.H. Georges, en leurs observations ;

Ouï M. le Procureur Général en ses conclusions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

Considérant que, d'une part, aux termes de l'article 94 de l'Ordonnance n° 1691 en date du 17 décembre 1957, portant réglementation de la police de la circulation routière (Code de la Route), modifiée notamment par l'Ordonnance n° 2043 du 20 août 1959, « Les plaques d'immatriculation sont remises aux propriétaires de véhicules automobiles par le service de la circulation, suivant les modalités prescrites par un arrêté du Ministre d'État qui en détermine également le modèle et le mode de pose » ; que, d'autre part, aux termes de l'article 206 de la même ordonnance : « Le Ministre d'État peut, lorsque l'intérêt de la sécurité et de l'ordre public l'exige, prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application », 2° alinéa : « Le Ministre d'État fixe le montant des droits sur les différentes pièces administratives dont l'établissement ou la délivrance est prévu par la présente ordonnance ou les arrêtés pris pour son application  » ;

Considérant en premier lieu, qu'en ne délivrant de nouvelles plaques d'immatriculation que contre remise de ces anciennes, l'Administration ne fait qu'appliquer une règle dont l'article 109 de l'ordonnance précitée du 17 décembre 1957 modifiée notamment par l'ordonnance n° 2934 du 10 décembre 1962 et l'article 9 de l'arrêté ministériel 78-5 relatif à l'immatriculation des véhicules automobiles font des applications particulières au cas soit de destruction du véhicule, soit de détérioration des plaques, que cette modalité de la délivrance des plaques, dont la définition n'excède les pouvoirs du Ministre d'État ni en matière d'organisation et de fonctionnement des services publics, ni en matière de police de la circulation routière, répond à la nécessité de prévenir certaines fraudes en faisant en sorte qu'aucun propriétaire de véhicule automobile ne dispose, à un moment quelconque d'un nombre de jeux de plaques supérieur au nombre de ses véhicules ; qu'il s'ensuit qu'au cas où l'Administration consent à délivrer les nouvelles plaques avant de recevoir la remise des anciennes, elle est fondée à prendre des dispositions qui garantissent la remise de ces anciennes plaques dans les plus brefs délais ; qu'en pratiquant à cet effet une rétention provisoire du certificat d'immatriculation, laquelle ne constitue aucunement un retrait de ce certificat, l'Administration ne porte pas atteinte à la liberté de circuler, non plus qu'elle n'apporte une restriction appréciable à la liberté d'user du véhicule automobile ;

Considérant en deuxième lieu, qu'aux termes du 2° alinéa de l'article 206 précité, de l'Ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1975, le Ministre d'État est chargé de fixer le montant des droits afférents à la délivrance des pièces administratives prévues par ladite Ordonnance ; qu'en vertu de cette disposition, le Ministre d'État a pris successivement, sous le titre uniforme « arrêté fixant le montant des droits sur les différentes pièces administratives établies ou délivrées par application des dispositions du Code de la Route », plusieurs arrêtés qui régissent la matière et dont le dernier en date est le n° 75-193 du 5 mai 1975, ces divers arrêtés fixant notamment le montant du droit afférent à la délivrance des plaques d'immatriculation ; qu'il s'ensuit que la somme versée à l'occasion de cette délivrance sous l'empire de ce dernier arrêté présente le caractère juridique d'un droit acquis à l'État ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est en droit ni de conserver ses anciennes plaques d'immatriculation ni de prétendre n'en faire la remise que contre un remboursement quelconque, au titre soit d'un prix d'achat soit d'une caution ; que le requérant n'est donc pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée, qui n'est pas entachée d'excès de pouvoirs ;

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation du préjudice causé par la décision attaquée

Considérant que la demande d'annulation présentée par le requérant est rejetée par la présente décision ;

que, par suite, les conclusions sus mentionnées sont irrecevables ;