Cour européenne des droits de l'Homme, 28 mai 2025, SCI Esperanza c/ Monaco

2.  Juridiction instituée en 1911, le TS est régi par la Constitution du 17 décembre 1962, qui prévoit que « le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par la Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux » et que « l'indépendance des juges est garantie » (article 88). Le TS peut statuer en tant que cour constitutionnelle, haute juridiction administrative ou tribunal des conflits de compétence juridictionnelle (article 90 de la Constitution). Ses membres sont présentés au Prince qui les agréés (article 89 de la Constitution). En matière constitutionnelle, le TS a compétence pour examiner les recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors que ces actes sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par l'article III de la Constitution.

3.  L'organisation et le fonctionnement du TS sont fixés par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, qui a été modifiée à plusieurs reprises, notamment en 2015 et 2019. Ce texte comporte des règles portant sur la durée du mandat des juges, qui est de huit ans (article 1er), sur leur inamovibilité et les conditions de leur révocation anticipée, les incompatibilités et les obligations déontologiques qui leur sont applicables (articles 2, 3 et 4), ainsi que des dispositions sur la procédure de récusation (articles 25-1 et 25-2).

4.  La société requérante est propriétaire d'un immeuble à Monaco profitant d'une vue sur la mer dont elle allègue qu'elle serait affectée par un projet de promotion immobilière ayant fait l'objet d'un protocole d'accord du 5 septembre 2014 entre une société de gestion immobilière, la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), un archéologue, F. G, et l'État monégasque. Cet accord prévoyait la construction sur le site de l'« Esplanade des Pêcheurs » de logements, commerces, bureaux et parkings, ainsi que d'une esplanade publique et d'un musée centré sur l'archéologie sous-marine destiné à accueillir les collections de F. G.

5.  En juillet 2015, à la suite du retrait par l'État monégasque de la loi qu'il avait déposée devant le Conseil national aux fins de désaffectation du domaine public du terrain sis Esplanade des Pêcheurs constituant l'assiette de l'opération immobilière et prévue au protocole d'accord susmentionné, le TS, saisi à cette fin par la SAM Caroli Immo, constata, par une première décision en assemblée plénière en date du 29 novembre 2018, l'illégalité de la décision de retrait de la signature de l'État du protocole d'accord. Le TS considéra que cette décision de retrait avait été prise en méconnaissance du droit de propriété de la SAM Caroli Immo (article 24 de la Constitution) et du principe de sécurité juridique. Par une seconde décision en assemblée plénière en date du 25 juin 2020, le TS octroya à la SAM Caroli Immo, en vertu du rapport d'expertise déposé à la demande de la juridiction, une indemnisation de ses préjudices liés à l'abandon du projet et de la perte de chance en résultant d'un montant total de 136 992 000 euros.

6.  Après de nouvelles négociations entre les parties à ce litige, visant à réviser l'ampleur du projet et à garantir notamment la disponibilité des espaces nécessaires à la tenue du Grand prix de formule 1 de Monaco, l'État monégasque déposa devant le Conseil national, qui l'adopta, la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État » (publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12/08/2022) dont les termes étaient les suivants :

« Article unique

Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé.

La présente loi est promulguée et sera exécutée comme loi de l'État. »

7.  Selon le dossier législatif des travaux préparatoires de la loi, l'exposé des motifs faisait référence au projet immobilier non abouti prévu par le protocole d'accord du 5 septembre 2014 ainsi qu'aux modifications jugées satisfactoires du projet opérées par la suite par la SAM Caroli Immo. Il y était indiqué qu'après la désaffectation du domaine public de la parcelle de l'Esplanade des Pêcheurs par l'effet de la loi soumise au vote et à condition que les autorisations administratives requises soient définitivement délivrées, l'aliénation future du terrain au bénéfice du promoteur devait se réaliser dans un second temps en contrepartie des dations au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (notamment la réalisation du musée susmentionné, de commerces et logements domaniaux et privés, ainsi que d'espaces publics) et du renoncement de la SAM Caroli Immo à l'indemnisation qui lui avait été accordée par la décision du TS du 25 juin 2020 (paragraphe 5 ci-dessus).

8.  Le 30 septembre 2022, la société requérante déposa une requête en annulation de la loi du 29 juillet 2022 précitée (paragraphe 6 ci-dessus) devant le TS statuant en matière constitutionnelle en vertu de l'article 90 de la Constitution (paragraphe 2 ci-dessus). Elle soutint avoir intérêt à agir compte tenu de la situation de son immeuble à proximité du projet immobilier et de sa qualité de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant vocation à participer à tout appel d'offres nécessaire à la réalisation d'un projet immobilier d'envergure. Elle invoqua au fond le fait que la loi litigieuse était de nature à porter atteinte au principe d'égalité devant la loi et à la propriété publique protégés par la Constitution faute de mise en concurrence pour l'attribution du marché. Elle se fonda à cet égard sur la nécessité de protéger « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général » mais servant un intérêt essentiellement privé, en l'occurrence celui de la SAM Caroli Immo, en particulier en raison de l'absence de contreparties suffisantes et certaines prévues par le projet au bénéfice de l'État monégasque (paragraphe 7 ci-dessus).

9.  Dans ses conclusions en défense devant le TS, le ministre d'État soutint que la loi de désaffectation du domaine public du 29 juillet 2022 ne concernait en tout état de cause pas une quelconque autorisation d'aliénation du terrain au bénéfice du projet immobilier de la SAM Caroli Immo, ni aucune autorisation de construire, mais qu'elle avait pour seul objet de faire entrer le terrain litigieux dans le domaine privé de l'État conformément aux dispositions de l'article 33 de la Constitution (paragraphe 6 ci-dessus). Il rappela qu'une telle aliénation au bénéfice du promoteur ne pourrait résulter, après l'octroi de l'ensemble des autorisations administratives nécessaires devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi » en application de l'article 35 de la Constitution relatif à l'aliénation des biens immobiliers du domaine privé de l'État, et que cette distinction entre désaffectation et aliénation de la parcelle était mentionnée dans l'exposé des motifs de la loi. Dès lors, selon le ministre d'État, il ne pourrait résulter de la loi de désaffectation aucune atteinte au droit de propriété de l'État, la parcelle restant dans son domaine privé.

10.  Par deux ordonnances des 3 et 12 octobre 2022, faisant usage de ses pouvoirs propres prévus respectivement par les articles 26 et 18 de l'Ordonnance souveraine de 1963 susmentionnée (paragraphe 3 ci-dessus), le président du TS ordonna, d'une part et compte tenu de l'urgence, la réduction du délai de dépôt des secondes observations des parties (à 15 jours au lieu d'un mois), et, d'autre part, la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G. en leur qualité de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ».

11.  Le 19 décembre 2022, le TS réuni en section administrative rejeta la demande de récusation de son président présentée par la société requérante au motif que celle-ci se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État monégasque (paragraphe 5 ci-dessus), au cours duquel les décisions avaient été rendues par le TS en assemblée plénière et dans des compositions différentes. Il releva que les éléments présentés au soutien de la demande en récusation n'étaient pas de nature à créer un doute légitime sur l'impartialité du président du TS dans la procédure en annulation.

12.  Le 10 mars 2023, le TS rejeta tout d'abord l'argumentation de la société requérante qui soutenait que les ordonnances des 3 et 12 octobre 2022 susmentionnées (paragraphe 10 ci-dessus) portaient atteinte à l'équité de la procédure dès lors qu'il n'en résultait aucune restriction préjudiciable à ses droits de la défense. Sur le fond, il rejeta ensuite la requête en annulation de la société requérante au motif que la loi du 29 juillet 2022, qui avait pour unique effet de faire entrer le bien en question dans le domaine privé de l'État, ne portait pas atteinte aux droits et libertés fondamentaux protégés par la Constitution car elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ».

13.  À la connaissance de la Cour, la loi du 29 juillet 2022 n'a connu à ce jour aucune suite concrète quant à la réalisation du projet immobilier envisagé.

14.  Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante se plaint d'une atteinte à son droit à un procès équitable. Elle allègue, en premier lieu, de l'absence d'indépendance du TS compte tenu des conditions de nomination de ses membres et de l'absence de garantie constitutionnelle des règles d'inamovibilité et d'incompatibilité qui leur sont applicables en vertu de l'ordonnance souveraine de 1963 (paragraphe 3 ci-dessus). Elle se plaint également du défaut d'impartialité de son président, d'une part, pour avoir antérieurement présidé le TS dans le litige susmentionné (paragraphe 5 ci‑dessus) opposant l'État à la SAM Caroli Immo, dont l'issue fut favorable à cette dernière, et d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ». En second lieu, la société requérante allègue une atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense et à l'égalité des armes devant le TS résultant des ordonnances du président du TS des 3 et 12 octobre 2022 susmentionnées (paragraphe 10 ci-dessus), décisions contre lesquelles elle ne disposait d'aucun recours.